《食品安全法》修改建議書

《食品安全法》修改建議書

中國技術監督情報協會　中國法學會食品安全法治研究中心

北京大學法治與發展研究院 中國法學會消費者權益保護法研究會

2015年2月28日

 《食品安全法》實施五年即行修訂，充分體現了全國人大、國務院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。特別是全國人大在審議中兩次將審議稿向全社會征求意見，充分體現了民主立法、公開透明的原則。為進一步提高立法質量，保障食品安全，特提出以下建議供參考：

一、關于風險監測、風險評估與抽樣檢驗制度

 《食品安全法》修訂稿第13條、第16條、第80條分別設立了對食品的風險監測、風險評估和抽樣檢驗等三項制度，其目的是運用檢驗手段加嚴監管。但這種設計的必要性、合理性和經濟性有缺陷。例如檢驗一種月餅，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現象有點亂，成本高，效果差，財政、消費者、企業負擔都會加重。要害在于體制問題。風險監測制度的執行主體是衛生部門會同食品藥品監管、質監等部門。風險評估制度是由衛生部門負責組織實施。抽樣檢驗制度是由食品藥品監管部門組織實施。農業部門負責對食用農產品的風險監測等工作。這三套制度并行，多家主體重復交叉的“九龍治水亂象”問題并未解決。

 建議由有關部門認真梳理相關職能，明確分工，把不必要的重復制度合并，減少交叉浪費，提高效率。尤其要考慮在部門分別治理無法徹底改變的格局下，加強“龍頭”的協調和組織功能。

二、關于食用農產品

 用《食品安全法》和《農產品質量安全法》分別調整食品和食用農產品，是我國法律體系不協調、不完善的突出表現，也存在巨大的食品安全隱患。

 首先，概念上混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農產品的概念。二者的內涵、外延是什么關系？如果二者并列，則應當給出本質區別；如果二者包含，則不必重復，引起混亂。如二者有部分重合，則更需要清晰界定。而在《農產品質量安全法》中，對食用農產品沒有定義，因此，用《農產品質量安全法》來監管原食品和食品原料，顯然是不科學、不嚴謹的。

 其次，制度設計上混亂：在《農產品質量安全法》中有許多不嚴謹之處，如用“質量符合保障人的健康、安全的要求”的表述來定義質量安全，用 “獲得的植物、動物、微生物及其產品”來涵蓋農產品。該法規定的監管主體包括農業主管部門和其他有關部門，但在監管檢查、法律責任中，并無其他有關部門。定義農產品的生產者，又使用了農產品生產企業和農民專業合作組織的概念。在監管制度的設計上，《農產品質量安全法》的大部分內容都放在了外部性管理上，如產地、環境、農業投入品、產品包裝、標識等，而恰恰對食物本身的安全性、營養性和物理、化學、生物等理化指標，感官指標的監管上，只用標準一詞涵蓋了事，而我們的標準又是最短缺、最不明確的。

 再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對《食品安全法》和《農產品質量安全法》的銜接只有1-2條原則規定。仔細對照兩法，無論是食品的概念、制度安排、監管主體、監管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內容，則根本無法銜接。而當今世界各國對食品安全監管大都是“從田間到餐桌”一個完整的鏈條。食品源頭這一塊的前后不銜接，會留下巨大的安全隱患。

 建議：廢止或同時修改《農產品質量安全法》，將其相關內容納入《食品安全法》。回顧歷史，當年制定《農產品質量安全法》時，很多人提出它具有過渡性，有了《食品安全法》后，確應將二者統一，否則既浪費了立法資源，又造成斷裂。

三、關于食品生產加工小作坊和食品攤販問題

 修訂稿第35條對食品生產加工小作坊和食品攤販作了原則規定，把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。

 首先，小作坊、攤販之類的說法不規范，是俗稱，不應寫進法律。正確的表述應當是小微企業和個體工商戶。

 《食品安全法》規定：對食品生產經營實行許可制度。但小微企業搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰來管？怎么管？都沒有規范。修訂稿把這個大難題推給了地方，這不是科學立法。

 其次，《食品安全法》實施到現在，各省對小微企業的立法并不積極，已經成為食品安全監管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構成了這部法律的三大缺陷。

 建議：用小微企業代替小作坊等不規范的稱謂。把對小微企業的管理制度寫清、寫實、寫細，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通的，各地五花八門的立法，不利于形成統一的大市場，不利于小微企業做大做強。對小微企業可分類管理，不必像大中企業一樣搞許可、審批、檢驗等。但要保障安全底線，加強引導和監督。

四、關于食品安全標準

 食品安全標準體系不完善、標準短缺、標齡長、水平低等問題，一直是保障食品安全的難點和社會關注的焦點。修訂草案在這方面仍有不足。其不足是：同標準化法的銜接不順，食品安全標準化體系不完整，表現為定位、定性、層次關系有矛盾，分工、執行、監督主體有交叉、重復、錯位等問題。建議：

 ，從定性的角度完善食品管理的標準化體系，明確食品標準既包括食品的強制性安全標準，也包括非強制性的推薦性標準或選擇性標準。對于有毒有害物質的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養成分、食品標簽標識、衛生要求、安全方面的質量要求等，應當統一制定強制性食品安全標準。其他工藝標準、設備標準、產品的規格、型號、一般外包裝、管理、檢驗方法等標準應采取非強制的選擇性標準。標準是一個體系，類別很多，很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋。單一的強制性標準制度難以支撐食品的質量水平提升和安全保障。

 第二，從定位的角度依法明確、行業（團體）、地方和企業四級標準的功能。負責制定強制性食品安全標準，其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業（團體）、地方和企業則可以制定選擇性、非強制性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落后的問題。取消地方性強制標準，防止市場分割，上下不一致。

 第三，應明確食品安全標準的制定，要么由標準化行政管理部門統一制定，要么由食品安全監管部門、農業部門制定。

 第四，應明確由食品安全的監管部門負責食品標準化整體工作的執行和監督工作，衛生部門應當退出標準執行、監督領域，做好與人身安全健康相關的食品安全風險評估工作。

五、關于社會共治的問題

 食品安全實施社會共治不僅是一個民生問題，更是一個社會問題。食品安全是一個公共品，保障食品安全是政府的責任，政府是食品安全監管的主體，在食品安全社會共治中起重要作用。社會共治又是一個復雜的公共治理問題，因此建議：

 建立“多元參與，合作共治”機制。這方面可學習借鑒國際上好的理念和做法，比如，突破政府與市場的二元對立或單一主導；強調“參與式治理”、“多中心治理”和“協作式治理”，真正實現政府向市場和社會放權，構建“強政府—大社會”的治理體制。同時，建立形成以社區方式對食品安全進行治理的群防體系。界定相關責任，讓每一個人、企業、整個食品消費鏈條上的供應商等與食品有關的各個部門，都參與到食品安全監管的活動中來。特別是要進一步加強輿論監督，鼓勵媒體披露信息，依法監督相關各方的行為，充分體現公開透明客觀公正原則，使社會共治法制化、公開化、制度化、有效化。

六、本法與其他法律的銜接、協調問題

《食品安全法》修訂稿同其他法律銜接不上、協調不順的問題比較突出。建議：

 一是深入研究本法同《農產品質量安全法》的關系。最理想的狀況是兩法合一，一個鏈條全過程保持高度一致性。實在不合并，也要認真研究各自管轄范圍、制度一致性、法律責任一致性、標準一致性以及食用農產品的生產、銷售、流通與《食品安全法》的銜接問題。

 二是深入研究本法同《消費者權益保護法》的關系問題。如本法中138條的“明知”問題，食品標簽中“瑕疵”問題；第60條中電商的責任等問題，都與《消費者權益保護法》有嚴重的沖突，建議修改。

 三是深入研究本法同《刑法》中刑事責任的銜接問題。如在第114、115、139條等規定中，有的太原則，有的無規范，對刑事責任的規定不具體，難以操作。

七、《食品安全法》的出臺時間應當緩行

 提高立法質量是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，而現在的修訂稿，無論是體制還是制度，與他法的銜接、具體操作等問題都還存在較大問題。特別是審批過多，事中事后監管的有效手段少；政府監管部門多、內容多，而社會共治內容、手段少；出了問題處罰多、問責多，科學分析、不斷改進提高質量水平少；體現控制、干預理念多，預防、防范內容少。為此建議：

 對《食品安全法》修訂設置一個靜議期，靜下心來去深入討論研究透，多開幾次研討論證會，不要急于出臺。要把三中、四中全會的精神融進去，再花1年左右時間出臺也不算晚。最重要的是立法的質量一定要提高，要管用，要對13億人天天吃飯真正負責！

簽名專家：

清華大學法學院王晨光

北京大學法治與發展研究院劉兆彬

北京大學憲法與行政法研究中心湛中樂

對外經濟貿易大學產品質量與安全法制研究中心李俊

中國消費者權益保護法研究會河山

中國醫藥創新促進會宋瑞霖

北京市岳成律師事務所岳運生

北京市英島律師事務所馬維國

北京市天達共和律師事務所康健