國外食品安全治理如何倡導尚德守法

 民以食為天，食以安為先。食品安全是世界性難題，即使在食品安全制度相對健全的，食品安全事件也時有發生。為此，各國和各地區不斷出臺日趨嚴格的監管措施，提升治理水平，為保障食品安全筑起堅固防線

讓從業者回歸道德本色

 在人類古代社會，食品大流通的市場格局尚未形成，食品生產經營活動主要在“熟人社會”中面對面地進行，是一種基于供需雙方相互信任的人身關系。因此，各國食品行業的百年老店都有很高道德水準，倡導做食品要先做人，不少品牌干脆直接取自創始人姓名，帶有明顯的人格身份特征。

 現代化空前提升了人們對食品數量和種類的需求程度，大工業和大城市改變了傳統食品行業的結構和方式。一些國外學者認為，隨著社會流動加速，食品生產經營不再局限于一時一地，其人格身份特征日益模糊，商品屬性突出，逐步轉變成一種基于商業消費的契約關系。由于利益驅動行為成本降低，生產經營者的誠信自律意識難免跟不上市場規模擴張，食品安全的內在風險增大。在過去200年里，西方大多經歷了因市場急速擴張誘發食品生產經營者嚴重違法行為，給公眾健康帶來極大損失。例如，1858年美國紐約“潲水奶”丑聞導致當年有8000多名兒童飲奶死亡；1955年日本森永“毒奶粉”事件造成12159人中毒，一些患者至今還在接受治療；上世紀末英國的瘋牛病更是震驚全球。

 在經歷了一系列慘痛教訓后，人們意識到不能簡單把商品經濟等價交換原則套用到食品生產經營，必須強調食品的社會和人文特征，讓食品從業者回歸道德本色。上世紀70年代，一種全新的農業模式—社區支持農業在瑞士和德國興起，目前正風靡全球。該模式的特征是在農戶與消費者之間建立穩定的供需協議，農產品(000061,股吧)直接由農場送貨上門，縮短從農田到餐桌的距離。這樣做的結果是供需雙方重新回到面對面的狀態，降低信息不對稱，從而提升互信。與之相似的是，日本和法國從產業政策角度支持中小食品企業和特色有機食品發展，扭轉大工業帶來的食品“去人格化”，以此提升從業者的道德水平。

恩威并施引導企業自律

 政府監管是市場的補充而非替代，但除了政府監管，解決食品安全問題的手段還有很多，比如有效的市場競爭會形成優勝劣汰的良性質量發展機制，獨立的司法審判可以在事后解決食品安全侵權糾紛，行業協會能夠讓企業產生自律壓力，媒體監督可以曝光不法生產經營者，消費者參與則有助于守住食品安全的“入口關”。

 值得注意的是，幾乎所有發達都是在上百年市場經濟發展后，才建立起以事先預防和全程管理為特征的現代食品安全監管體系。發達在長期實踐中認識到，現代食品產業的專業性使得監管執法不可能面面俱到、包打天下，靠抽檢是檢不出食品安全的。理想的食品安全治理體系，應該把各方面的約束和激勵集中到生產經營者行為上，“大棒”和“胡蘿卜”并舉，讓食品企業發自內心地意識到守法才是本分。

 一方面是“大棒”夠硬，使企業不敢違法。一些發達的食品安全監管機構擁有行政執法和刑事執法雙重權力，是一種“準司法權”，這是其區別于傳統行政部門的重要特征。如美國食品和藥品管理局內設犯罪偵查辦公室，即“食藥警察”，其有權對相關人處以刑事罰金，甚至采取人身強制措施，實現民事、行政和刑事責任有機銜接，增加執法威懾。同時，許多用巨額獎金鼓勵行業內部“吹哨者”主動揭黑，因為重賞之下必有勇夫。這方面的例子舉不勝舉，例如2009年輝瑞公司涉嫌健康產品不當營銷行為，被美國司法部判處13億美元刑事罰金，其中的1.5億美元用于獎勵揭露黑幕的1名內部員工和4名律師。再有是英美法等侵權責任法中的懲罰性賠償制度，賦予消費者向侵權人主張遠超實際經濟損失賠償的權利，讓惡意違法者傾家蕩產。

 另一方面是“胡蘿卜”夠甜，使企業不值得違法。作為現代監管型代表的美國，其所有食品安全監管政策都建立在市場運作的科學模擬之上，并經過的成本收益分析，否則不得出臺。歐洲一些通過立法在食品行業強制推行食品安全責任保險（放心保）制度，以保險精算模型為基礎，建立政府、保險機構、企業和消費者多方共贏機制，實現系統性風險控制和社會穩定功能。德國實行食品企業“紅黑名單”制度，其不僅針對企業法人，還限制對食品質量安全負有責任的自然人。在征信體系發達的英國，全國建有統一的食品生產經營者征信系統，將食品安全信用評價結果與行業準入、金融信貸、稅收、產品推介，乃至企業負責人個人信用掛鉤，充分發揮經濟杠桿對食品安全失信失范行為的制約作用。

社會治理是口號也是機制

 食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的，某種意義上還是“吃”出來的。在現代社會，任何主體都無法單獨應對廣泛分布的食品安全風險，必須調動社會各方面積極共治共享。

 發達在長期的食品安全難題求解過程中，經歷了從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預市場主體微觀經濟活動，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進行引導和限制，雙方都要遵守規則。治理更加強調多元主體、平等關系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會治理不僅是口號，更有實實在在的機制。

 一是消費者參與。絕大多數發達將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成了每天關注食品安全信息的習慣，像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，是不愛惜生命。”消費者還自發成立互助型維權組織，這類組織通常設有公眾利益、追究企業責任等專門的委員會或咨詢機構，維護消費者權益。2006年，美國一個名為“公眾利益科學中心”的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油。此舉讓反式脂肪成為媒體關注的熱點，引來監管機構介入，肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。

 二是行業協會引導。行業協會在許多發達食品安全治理中發揮了重要作用，一些甚至將企業資質認證、食品標準制定等權力交由行業協會承擔，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業協會是“邊裁”；企業有沒有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

 三是政府公開信息。信息化是現代監管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統一的食品安全信息平臺，監管部門通過平臺及時公布食品企業許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業珍惜聲譽，提高質量管理水平，又能夠幫助消費者辨別產品優劣，促進良性市場競爭。

 總之，發達的理論和實踐表明，食品安全不能僅僅依靠監管，必須激發社會活力和市場效率。只有讓食品生產經營者回歸到道德本色和守法本分，調動全社會參與治理的積極性，才能從根本上提升食品安全保障水平。