食品安全仍無清晰的統一監管 追溯系統多頭監管需解決

 雖然主管部門有意在行政層面培養吹哨人,但是在立法保護層面卻猶疑不定，沒有完善的法律設計來激勵、保護舉報人，以致內部舉報的途徑沒有得到有效的利用。

 近期，麥當勞[微博]、必勝客[微博]等國際知名快餐連鎖店的供應商--上海福喜食品有限公司的食品安全事件，引起了各界的廣泛關注。從瘦肉精、地溝油到福喜事件，接踵而至的食品安全問題讓人們一次次領略了不法生產經營者見利忘義的黑心，也進一步曝露出我國食品安全監管體系存在的諸多黑洞。

仍不清晰的統一監管

 1995年以前，我國的食品安全由衛生部統一監管，1995年開始由衛生部、農業部、質檢總局、工商總局與食品藥品監管局等行政部門分段監管。多頭監管所引起的九龍治水現象引起了立法及行政機關的重視。根據2009年6月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》，我國目前實行由農業部和食品藥品監管總局牽頭，其他相關行政管理部門協調配合的集中統一監管新體制。

 國務院已經于2010年成立了食品安全委員會作為高層議事協調機構。雖然食品安全委員會由國務院高級管理人員組成，國務院機構改制中也體現了整合原分屬于質檢、工商、衛生部門的食品生產、流通、餐飲環節的安全監管職能的改革思路，但是在法律層面對監管部門的行政監管職權仍然不明確。

 新體制下，依然存在農業部、質檢總局等部門和食品藥品監管總局分段監管特征。新體制在建立食品藥品監管總局作為監管主體的同時，仍然保留農業部對農產品（10.81,0.01,0.09%）質量安全的監管責任。因此，在涉及食用農產品等領域的監管時，并無法律明確二者之間的監管邊界，從而留下死角和盲區。由于食品安全涵蓋從農田到餐桌的全過程，由農業部和食品藥品監管總局分段監管，仍然可能會存在以往分段監管的弊端。另外，新體制還保留了質檢總局負責監管食品相關產品的生產加工，這種分段管理也有可能會造成新的監管重疊。

 從歐美經驗來看，統一監管是必然趨勢。英國早在1997年設立了獨立的監督機構食品標準局，負責食品安全總體事務，并直接向國會提交報告；加拿大政府1997年成立食品檢驗署，系負責組織實施全國動植物檢驗檢疫及食品安全相關法律法規的聯邦政府行政執法機構，實現從農田到餐桌的全程監管。

 在建立統一監管制度的同時，問責制度不可或缺。福喜事件中，肇事企業已經有多人被刑事拘留，被判處刑罰也只是時間問題。然而迄今為止，我們并未看到相關行政主管部門的負責人被問責。誠然，作為食品安全監管的責任主體，食品藥品監管局面臨諸多挑戰，例如，監管人員、技術和設備保障不足，監管范圍超出了監管部門的能力等，但這些挑戰不應成為避免被問責的理由。食品安全的復雜性要求在監管模式、監管手段和監管職能等方面作出相應調整。不實施問責制度，這些問題永遠沒有解決之日；不實行問責制度，統一集中監管可能會成為權力尋租的溫床。

吹哨人制猶豫不定

 公眾的主動參與也是保障食品安全的重要途徑之一。我國可以考慮引入西方比較普遍的吹哨人制度。吹哨人源于英國警察發現有罪案發生時會吹哨子，以引起同僚以及民眾注意的動作。現在吹哨人一詞具有了衍生意義，指為使公眾注意到政府或企業的弊端，以采取某種糾正行動的人。

 具體應用到食品安全監管領域，可以理解為食品生產企業內部工作的員工在發現企業生產中存在安全質量問題時向主管部門舉報的制度。例如美國有專門的《吹哨人法案》以及專門的保護機構，不僅規定了吹哨人如何舉報、獎金的來源及發放，還制定了詳細的針對吹哨人的保護措施，如整容、更改住址甚至移民等。完備的法律規定以及后續的保障系統使得歐美的許多食品安全事件，在初期被及時揭露，填補了政府監管難以觸及的空白。

 在我國，吹哨人制度也曾被考慮嘗試引入，在2008年的食品安全法草案中，我們曾看到過試圖建立起吹哨人制度的努力，但最終公布的正式文件中刪除了相關條款。雖然2011年發布的《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》啟動了各地政府設立類似于有獎舉報機制的步伐，但是幾年以來收效甚微。究其原因，雖然主管部門有意在行政層面培養吹哨人,但是在立法保護層面卻猶疑不定，沒有完善的法律設計來激勵、保護舉報人，以致內部舉報的途徑沒有得到有效的利用。

 在福喜事件中，吹哨人制度缺失所引起的損失更加凸顯。2013年上海市嘉定區人民法院曾審理一起勞動爭議案件，被訴的正是福喜公司。從案件內容來看，原告是福喜公司的一名員工，該員工于2013年7月發現福喜公司違規使用消毒劑并產生有毒有害氣體，同時福喜在生產過程中存在偽造、變造生產日期等違法行為。為證明自己的主張，該員工提供了視頻資料，但最終未被法院采納。試想如果有行之有效的舉報制度可供當事人選擇，對福喜安全生產問題的揭露便可以提前一年。

追溯系統受限多頭監管

 建立統一的追溯系統對保障食品安全的意義也非常明顯。食品追溯制度起源于歐盟，是指對食品的生產、加工、包裝、運輸、分銷、接收等供應鏈環節的記錄，建立起信息數據庫，以對食品生產從原料到銷售的整個過程實施全程監控，在出現食品安全問題時，可以及時對問題食品退換貨或召回銷毀。

 因其可以有效地降低或避免食品安全事故帶來的損失，我國早于2002年便引入了食品追溯系統的概念，并于2009起開始試點嘗試。但是相較于歐美已經建立起來的統一完備的管理系統，我國的食品追溯工作在實用性、普及性等方面還存在著明顯的不足。典型的案例是，在福喜事件中，監管機構至今還在調查福喜公司的產品流向了何方。

 受限于多頭監管，在建立食品追溯系統的推進工作中，各部門也是各自為政，依自身的職責分別建立了各自的追溯系統，然而信息沒有互通和共享，各個系統所采用的標準也不統一，使得食品追溯失去了其對食品供應鏈全程監管的本質意義。一個統一的信息平臺的缺失是目前食品追溯工作最亟待解決的問題，該信息平臺可供監管部門、消費者及企業共同使用，信息完整且公開，成為監管部門管理企業、民眾監督食品安全的利器。

 當然，信息系統的建設需要經過一個由點到面的過程，目前在北京、上海等發達城市，已經針對諸如奶制品等高風險食品試點建立了追溯系統，但其效果并不明顯，特別是在消費者中使用率并不高。這一方面是因為政府的推廣力度不夠，民眾對食品追溯系統還很陌生。另一方面是因為這些系統在實用性上尚存在瑕疵，沒有給使用者帶來很好的體驗。例如針對奶制品而言，不同生產企業生產的產品，其可追溯到的信息有的詳細、有的則很粗略，一些產品只能查到產品名稱、生產日期等基本信息，卻查不到添加劑的添加情況、監管情況等，對消費者而言意義不大。

 食品追溯系統需要解決的另一個重要問題是對信息質量的把控，具體而言涉及信息的性、時效性等。因食品追溯系統的運營過程中有很多人為可操作的部分，需要監管部門的大力管控輔以生產企業的自律來保證系統的有效性，否則形式大于內容，也只是徒增噱頭而已。