從嚴執法應當“兩破兩立”

　　保障食品安全是最基本的民生、民心工程，也是食品安全監管部門必須承擔的責任。為保障人民群眾“舌尖上的安全”，食品安全監管部門必須嚴格落實“四個最嚴”的要求，持之以恒地加強監管執法。然而在實踐中，部分監管人員對食品安全從嚴執法的理解有偏差，執法手段機械傳統。因此，要想真正落實食品安全從嚴執法，必須糾正觀念上的偏差，樹立依法從嚴、程序合法的監管執法理念。

　　破除“從嚴執法=行政處罰”的觀念

 　　監管執法實踐中，有的監管執法人員將從嚴執法簡單地等同于行政處罰，片面地認為，只有立案處罰才能體現從嚴執法，不處罰沒有權威。如對監督抽檢中檢測報告不合格的生產經營者，不論原因一律要求立案查處，甚至要求將后續處理工作全部交給辦案機關處理；對日常檢查或飛行檢查中發現的生產經營者的不規范行為，不論企業是否已經采取了相應的風險防控措施，也不對其社會危害性進行評估，一律要求辦案部門予以處罰。如果監管部門將“從嚴執法等同于行政處罰”的錯誤觀念傳導給效能和監察部門，不立案處罰甚至有可能被追責，人為地增加了食品安全監管的系統性風險，導致基層監管人員壓力倍增。同時，許多企業無法認同此種意義上的“從嚴執法”，食品安全監管執法的權威性和社會效果將大打折扣。“最嚴厲的處罰”并不是將“從嚴執法等同于行政處罰”，更不是以行政處罰替代其他監管措施。食品安全從嚴執法是指在執法的過程中，監管部門必須嚴格履行法定職責，嚴格遵守監管執法程序，對危害人民群眾生命健康的違法行為，一經查實嚴厲處罰，對投機取巧、試圖違法的食品生產經營者形成威懾力。因此，堅持食品安全從嚴執法，必須破除“從嚴執法等同于行政處罰”的錯誤觀念，做到嚴格履職、依法行政，真正樹立起食品安全監管執法的權威。

　　破除“從嚴執法=從重處罰”的觀念

 　　從重處罰，是指行政機關對符合法定或酌定情形的違法行為，在法律、法規和規章規定幅度的中線以上、上限以下進行行政處罰。因此，是否從重處罰應當至少符合兩個條件：，行為已經構成違法并需要對其進行行政處罰；第二，違法情節屬于法定或行政處罰裁量規則規定的從重處罰的情形，如違法金額較大、累犯、造成比較嚴重的社會危害后果等。但是，實踐中，有的監管部門常常以“食品安全涉及人民生命財產安全”“治亂用重典”等為由，強調“從嚴執法是要從重處罰”，甚至認為“一律要從重處罰”；有的執法人員在調查取證中，只關注當事人有違法行為和從重處罰情節的證據材料，對當事人提出的抗辯事由和從輕、減輕處罰情節的證據材料視而不見，或者在認定違法事實時對此類證據材料不予采納；有的執法人員認為當事人的陳述申辯都是在狡辯，是“鉆法律的空子”，甚至認為當事人的陳述申辯是“認錯態度不好”“不配合調查”的表現。而實際上，從嚴執法絕不等同于從重處罰，執法機關應當依法全面調查案件事實，既要收集不利于當事人的證據材料，也要收集有利于當事人的證據材料，按照證據的證明力大小來認定違法事實；當事人依法享有陳述申辯的權利，對于陳述申辯理由成立的，執法機關應當予以認定，任何部門、任何人都不能剝奪或變相剝奪當事人為自己辯解的合法權利。

　　樹立正確適用法律的觀念

 　　行政機關作出的行政行為合法合理、適用法律正確是依法行政、建設法治政府的基本要求。各級食品藥品監管部門依法承擔著食品安全的行政監督管理和行政執法工作職責，正確適用法律、法規，確保行政行為的合法性、合理性，是開展監管執法工作的法律基礎，也是保障食品安全的法律底線。

 　　首先，制度層面要求制度規則要有內在協調性。目前，食品安全執法依據較多，職能整合后食品安全監管仍實行分段監管模式，從不同角度制定出臺的執法依據，使得基層監管執法人員對同一違法行為往往面臨多種選擇，容易造成“同案不同罰”等問題。與此同時，仍有不少食品安全監管執法領域缺少法律依據和有關標準，基層監管執法面臨一些無法可依的問題。上述問題的解決都有待于食品安全法律法規的不斷健全和完善。其次，在執行層面要求按照法律適用的一般原則，準確適用法律法規：，分析違法行為侵犯的客體并進行準確定性，在對侵犯的客體進行分析的過程中，確定管轄主體；第二，有證據證明違法事實，一般情況下要達到“排除合理懷疑”的證明標準，對同一事實有相反證據的，應當根據科學定律、技術分析、自然規律和生活常識，綜合評判證據證明力的大小；第三，準確判斷想象競合與法條競合，根據不同的處理原則，準確適用法律規定；第四，正確適用行政處罰自由裁量規則，結合違法行為的具體情形，從重、從輕、減輕或免除處罰。

　　樹立程序合法的觀念

 　　程序正當是依法行政和法治政府建設的核心要求之一，程序是否正當、合法，直接關系到行政行為的合法性。在行政復議和行政訴訟中，多數案件是由于程序違法被法院或復議機關撤銷或被要求變更行政行為。因此，程序合法是食品安全從嚴執法的應有之義。程序合法要做到以下三點：

 　　，依法履職，既要避免不作為，又要做到不越權。行政機關對行政相對人作出的行政行為，必須有充分的法律依據，且屬于本機關的職責范圍，制定規范性文件應當遵循“與上位法不抵觸”“不增設相對人義務”等原則，否則不能作為監管執法的依據。

 　　第二，按照法定程序開展監管執法行為。《行政處罰法》《行政強制法》等法律法規對執法程序作出了明確規定，如行政執法需要兩名執法人員同時進行，并要求執法人員出示執法證件、告知相對人權利義務等，同時對案件核審、集體討論、行政處理告知、處罰公示等程序作出規定。

 　　第三，要保障當事人陳述申辯和申請救濟的權利。作出行政處罰決定前，必須聽取當事人的陳述申辯，對當事人有證據支持的合理抗辯理由，應當予以采信。同時，應當告知當事人其享有的提起行政復議和行政訴訟的權利。