焦點：食品安全法大修 民眾擔心法律執行打折扣

《食品安全法》實施五年后首度大修,成為近日民眾關注的焦點。

 《食品安全法》(修訂草案)(以下簡稱草案)從現行法律的104條增加到159條,旨在改革完善我國食品安全監管體制,建立嚴格的食品安全監管制度,填補監管的真空地帶,推進食品安全社會共治格局。

 草案擬對違法生產經營者實行最嚴厲處罰,對失職瀆職的地方政府和監管部門實行最嚴問責,對違法作業的檢驗機構等實行最嚴格追責。這3個“最”字顯示了政策制定者“重典治亂”的決心。重拳之下,能否保證中國人“舌尖上的安全”?

 “重典治亂”也是大多數網民的訴求,他們希望有關部門將食品安全法真正落實到位。針對修訂草案,從6月23日至29日,中青輿情監測室抽取了1000條網民評論進行分析,41.7%的網民認為處罰力度不夠,違法成本偏低;24%的網民呼吁法律法規的執行要落到實處;21.8%的網民感到食品安全監管不力。網民的疑慮集中在認為刑罰偏輕,缺乏震懾力,且法律法規的執行總是難以落到實處。

處罰力度多大為宜

 草案規定,用非食品原料生產食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質,或者用回收食品作為原料生產食品,沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品貨值金額不足1萬元的,并處15萬元罰款。貨值金額1萬元以上的,并處貨值金額15倍以上30倍以下罰款。

 這條被解讀為“使用地溝油罰款15萬元”的規定,在抽取的網民評論中,41.7%覺得“處罰力度不夠,違法成本偏低”。

 “犯罪成本太低啊,這怎么能遏制犯罪呢?食品安全方面的犯罪,影響范圍廣,受害人群多,社會危害性比直接殺死一兩個人大多了。因此,必須嚴懲。”一位甘肅網民在新浪財經上評論道。還有網友認為,罰款15萬元太少,應該按照企業年收入的比例來罰。

 “提高懲罰力度是當務之急。”財經評論員余豐慧表示,“食品安全事件屢禁不止,表面上看似企業疏于管理、見財忘義以及查處力度、懲罰力度不到位甚至企業與監管人員沆瀣一氣等,但根源還在于地方政府為了政績和地方稅收等縱容包庇及嚴重的地方保護主義。過去一個弊端是,在牽涉百姓身心健康的食品安全問題上,對違法企業處罰力度過輕,企業違法成本過低,違法所得遠遠大于處罰成本。因此,必須加大對食品造假、添加有毒有害添加劑等食品違法的處罰力度,抬高違法成本。要罰得企業傾家蕩產,將其高管徹底清除出食品生產隊伍,永遠不得從事食品生產行業。只有讓企業及其高管付出慘痛的經濟代價和道德前途成本,才能使食品安全問題逐漸好轉。”

 但處罰是否越重越好呢?行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉認為,在這個多元的社會,每個利益主體都有不同的訴求,作為消費者,希望商家“責任越重,賠付越多越好”,是可以理解的。但是作為決策者,“要一手托兩邊,既要托消費者的安全,又要托產業的發展。如果沒有產業的發展,消費者的食品從何而來?”

 胡穎廉指出,在發達經濟發展初期階段,工業化的過程中更多地保護產業的利益。到后來,產業本身發展比較完善,則需要更多顧及消費者的利益。“如果現在馬上把處罰力度加得過大,不符合我們當下經濟社會發展的實際情況。比如一些小商販,本身是社會層的民眾,為了找個出路,謀一口飯吃,去擺攤。有時可能會由于種種原因生產質量不合格的產品,如果消費者吃了這些食品,健康受到損害,小商販肯定有責任,若加之非常重的懲罰,那么對于社會和諧,對于這一階層人群的保護是非常不利的。所以應該在權衡中達到社會利益的化,不能光看一方的訴求,偏聽則暗。”政策制定過程中應該考慮到受罰主體的賠付能力以及法律執行能力。

民眾擔心法律執行打折扣

 網民另外一大顧慮是法律在今后的執行過程中會不會大打折扣。“我們的法律體系一直在強調‘有法可依’,但在執行這一層卻非常薄弱,不是制定法律的不想執行,而是有些法律有些標準根本沒條件執行。注重立法還是注重執行,我們究竟要加速建成‘完善’的法律體系還是步步為營循序漸進,應該要好好思考一下。”新浪微博網友發言。在對草案持貶義態度的網民中,擔心法律難以落到實處的人數占比為24%。

 北大法學院副院長沈巋指出地方政府應積極、及時、有效地履行其相應的職責;若沒有履行職責而導致重大食品安全事故、造成嚴重社會影響,應讓其承擔更重的責任。沈巋表示,“強調對政府的問責,是因為部門和部門之間的協調十分重要,地方政府應更多地承擔工作。”

 除了規定地方政府、監管機構以及檢驗部門的職責來保證食品安全落到實處外,填補監管空白也為法律的落實提供了具體可行的保障。

 網上購買食品出了問題怎么辦,以前,食品安全法中并無明文規定。草案明確,消費者通過網絡食品交易第三方平臺購買食品,其合法權益受到損害的,可以向入網食品經營者或者食品生產者要求賠償。

 “雖然消費者不跟第三方平臺直接發生交易關系,但食品銷售商是入駐到電商里面的。消費者是相對弱勢的群體,食品出現問題之后,不可能非常具體地追究銷售食品的廠商的責任,這對消費者來說成本太高,所以要為消費者提供比較便捷的途徑,直接找規模較大的電商便是其中一種。”胡穎廉解釋說,“此外,消費者之所以會選擇這里的商品,看重的是這個電商平臺的信譽。所以總體來說,這項規定還是公平合理的制度設計。”

 食品本身的價值與不安全的食品帶來的健康損害是不對等的。如果吃了3元的冰棍,導致腸胃炎,去醫院治療可能要花費300元甚至更多。“在這種情況下,應該給廠商規定一個比較嚴苛的義務,讓消費者在法律當中得到一個相對公平的保障。”胡穎廉說,“有些生產經營者規模比較小,消費者要去追究大的機構的責任,比如電商平臺。可以找生產者也可以找銷售者,消費者可以自由選擇,這是立法很好的體現。”

管理邊界理順,能否終結九龍治水

 “這次修法理順了食品安全監管的邊界,在法律層面終結了‘九龍治水’的局面。”中國農業大學食品科學與營養工程學院副教授朱毅告訴中國青年報記者。以前,監管部門的職責并不清晰明確,導致有些領域“多人管”、有些領域“沒人管”,出現監管盲區的現象。朱毅拿土豆舉了個例子。一個土豆放在集貿市場上賣,屬于初級農業產品,隸屬農業部門管理;如果這個土豆放在超市里賣,工商部門又來管;土豆制成土豆泥罐頭,質監部門要負責;土豆擺上餐桌做成土豆絲,食藥監部門得管理……如果是一根豆芽,又可能出現誰都不管的局面:農業部門認為綠豆屬于初級農產品,豆芽是加工品;質檢部門則認為豆芽仍屬于初級農產品。

 “如今,這些部門與食品相關的管理工作統籌到食藥監部門。”朱毅說,“以前,業內習慣稱之為‘非常5+1’——衛生、食藥監、工商、質監、農業,再加上處于金字塔尖的食安辦,相互之間各自為政,無法做到職能之間的無縫銜接。”現在,若通過法律形式將各自職能固定下來,由食藥監部門統籌,將避免相互之間的推諉和扯皮。針對幾個部門管不住“一杯奶”、“一頭豬”現象,去年通過的國務院機構改革和職能轉變方案明確,由食品藥品監督管理總局整合工商、質監等部門的食品監管職能。這次草案以法律形式將各方職責固定下來。

 朱毅強調,這次修法體現了政府簡政放權的思路。政府既不是保姆,也不是保安。既不包辦代替市場主體的正常經營活動,也不只是一味地管與罰。“增強共治觀念,提高市場主體的參與感和責任感。”朱毅說,每個人都是食品安全的參與者,出現問題要通過法律途徑解決。政府和企業之間的關系既不是貓和老鼠,也非一根繩上的螞蚱。

 胡穎廉也十分贊同社會共治的理念。他認為,社會共治的理論基礎是,食品安全首先是生產出來的;其次是監管出來的;某種意義上也是吃出來的。生產對應的是生產者;監管對應的是監管者;吃對應的是社會普通的消費者。這幾個利益相關方在保障食品安全的過程中都應發揮一定的作用。

 “這次修法,方方面面都貫徹了這樣的理念,比如說加入了舉報獎勵,其實原來也有,這一次將其細化、坐實。希望鼓勵社會民眾或者是行業內部的人士主動出來揭黑。揭露內部的潛規則。”胡穎廉說,“再比如,風險評估的時候建立公開透明的平臺,鼓勵公眾參與,獻計獻策。原來,監管執法的信息更多地掌握在監管部門手中,將來要完全向社會公開,有了這些信息,消費者可以根據它們選擇商品,讓市場機制更好地發揮作用,把好的企業留在市場,不良的企業淘汰出去。”

專家們口中的社會共治,是讓市場中的每個參與主體都能主動加入保障食品安全的行列中來。

 法官學院教授王雅琴認為“重典治亂”的目的不是罰,而是確保食品安全,其關鍵應當在于加強食品安全的監管。政府失職將被問責,目的不是問責,而是確保食品安全,其關鍵應當在于加強對政府履行監管職責的監督。

 朱毅強調,不能一味追求“嚴”,缺乏實際可操作性,執法過程中要以人為本,別讓從業者感覺自己是“過街老鼠”,在法律不能覆蓋的地方還要強調道德和愛心。將自律和他律完美結合。“要讓食品企業生產時,像在給家里人做吃的一樣。”