食品安全法修訂：懲罰力度+問責力度+保護力度

 此次食品安全法的修改，更加突出了生產經營者的懲罰力度、監督管理者的問責力度、受損消費者的保護力度。

 6月23日，食品安全法修訂草案提交十二屆全國人大常委會第九次會議審議。這將是食品安全法自2009年通過以來，首次進入法律修改程序，草案從現行法律的104條增加到159條。

 草案堅持“重典治亂”,不但大幅提高企業違法成本，還對失職瀆職的地方政府和監管部門實行最嚴肅問責。

 中國人民大學法學院教授劉俊海在接受法治記者采訪時建議，食品安全法應當從正反兩方面來強化問責機制：從正面細化法治監管、透明監管、勤勉監管、終身問責的行為規則，從反面強化監管者拒絕或怠于監管、玩忽職守、濫用職權的法律責任，包括行政處分與刑事責任。“監管者給和消費者造成損害的，還要以全部個人財產為限承擔民事責任。”

 此次食品安全法的修改，更加突出了對生產經營者的懲罰力度、監督管理者的問責力度、受損消費者的保護力度。

 6月23日，食品藥品監督管理總局局長張勇受國務院委托向全國人大常委會作草案說明時介紹，草案綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法生產經營者實行最嚴厲處罰，對失職瀆職的地方政府和監管部門實行最嚴肅問責，對違法作業的檢驗機構等實行最嚴格追責。

人大代表強烈要求修法

 劉俊海在接受記者采訪時表示，2009年通過的食品安全法提高了食品安全標準，規范了商家經營行為，保護了消費者權益，推動了食品安全狀況企穩。“但重大食品安全隱患依然存在，公眾消費信心依然低迷，食品業誠信株連現象依然普遍。”

 目前，食品安全法實施工作仍然面臨一些挑戰，包括食品產業基礎和誠信基礎薄弱、基層監管能力薄弱、配套制度和標準體系建設不夠健全、食品安全責任不夠適應等。

 第十一屆全國人大常委會兩次開展食品安全法執法檢查之后，發現我國食品安全領域仍然有不少問題，隨即提出了修法建議。第十二屆全國人大常委會換屆后，結合代表議案和建議的審議、辦理工作，多次與國務院相關部門食品安全法的修訂工作進行溝通。

 2013年10月10日，食品藥品監督管理總局向國務院報送了《中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）》，并公開向社會征集修改意見。

 2014年6月6日，全國人大教科文衛委員會召開了第十五次會議進行審議，有19位委員發言，對食品安全法修訂表達了高度關注。據媒體統計，僅十二屆全國人大以來，全國人大代表提出了13件關于修改食品安全法的議案，強烈要求修法。

 中國政法大學社會法研究所所長趙紅梅教授在接受法治記者采訪時表示，此次食品安全法的修訂主要基于以下幾點原因考慮：

 ，食品安全法當時出臺的背景，很大程度上是為了應對“三聚氰胺”這一事件，盡管有很多突破，但也留下了一些遺憾。第二，食品安全狀況堪憂，惡性事件頻發，需要進一步完善法律來制約。第三，近些年在制度上有一些突破，需要食品安全法來呼應。例如，此次草案中的“約談制度”,是對于反壟斷法一個很好的制度借鑒。

趙紅梅認為，此次修法有多處亮點與關注點：

 ，強化了政府的職能。政府的監管責任有所強化，這有利于提高政府的責任感，但同時也要考慮，在行政許可強化之后如何避免可能出現的權力尋租，在行政處罰標準提高之后如何避免“官商勾結”,這些現象都要警惕。

 第二，強化了企業責任的落實。，增加了食品安全管理人員職業資格制度。第二，建立了食品追溯管理制度。實現產業鏈中后位對前位的監督，依靠企業與企業之間的制約來實現監督，避免了政府監管企業產生腐敗的可能性。

 第三，食品安全責任強制保險（放心保）制度。食品安全有其特殊性，有時候給消費者造成的損害并不會馬上顯現出來。修訂草案送審稿第六十五條規定，建立食品安全責任強制保險制度，食品生產經營企業應當按照有關規定投保食品安全責任強制保險。這種保險制度既能分散食品企業的經營風險，也能讓消費者在發生事故時得到應有賠償。

 第四，草案規定第三方平臺提供者應對入網食品經營者進行實名登記并明確其管理責任。這一點的規定有利于維護消費者利益，但仍然有不合理之處。“購物網站的定位是經營者還是規則制定者？這一點應當分清楚。其實，他們也在積極進行管理，如果規定承擔連帶責任，對于他們而言也不公平。”

生產經營者是安全責任人

 此次食品安全法修訂草案，將“食品生產經營者是食品安全責任人”明確寫入。這一規定，將食品安全責任直指生產經營者。

 修訂草案規定，對在食品中添加有毒有害物質等性質惡劣的違法行為，草案規定可直接吊銷許可證，并處以為貨值金額30倍的罰款，遠遠高于現行食品安全法5-10倍的處罰標準。同時，對明知從事上述嚴重違法行為，仍為其提供生產場所或者向其銷售違禁物質的主體，也面臨20萬元的罰款。

 參與起草的專家組成員、中央財經大學食品安全法研究中心主任高秦偉指出，加大處罰力度的出發點是好的，但仍然需要有一些細則。比如針對小商販的可操作性不強，容易造成“上有政策下有對策”;同時，也有一些企業提出，食品有問題未必都是企業故意造成的，只靠處罰不能解決所有食品安全問題。

 草案百三十五條規定，被吊銷食品生產經營相關許可證的單位，其直接負責的主管人員和食品安全管理人員自處罰決定作出之日起五年內不得從事食品生產經營的管理工作。

 此外，草案規定，違法經營受到刑事處罰或者開具虛假報告受到開除處分的，終身禁止從事食品檢驗工作；因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營管理工作。

大幅提高消費者賠償標準

食品安全違法成本較低，一直被認為是導致我國食品安全違法問題屢禁不止的重要原因之一。

 食品安全法第九十六條規定，生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。

中國政法大學民商經濟法學院副教授吳景明告訴記者，這是對廣大消費者利益極大的損害。

 “我買包方便面吃壞以后，賠償給我十包方便面的錢，這樣的違法成本太低了。這是把侵權行為作為違約來處理的，應該糾正為‘全部損失上加十倍’.”

 此次的草案將這部分內容修改為：生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。賠償金額不足一千元的，賠償一千元。

 劉俊海建議，食品安全的懲罰性賠償不局限于十倍，而是上不封頂，“否則一個幾元錢的食品，消費者再打官司也可能賠錢，會陷入’為了追回一只雞、必須殺掉一頭牛‘的困境”.

 劉俊海認為，食品安全法必須貫徹雙升雙降的原則：提升經營者的失信成本，降低其失信收益，確保失信成本大幅高于失信收益；提升消費者的維權收益，降低其維權成本，確保維權收益大幅高于維權成本。

設置監管“高壓線”

 “食品安全事件頻發的主要因素是監管缺失、懈怠監管、消極監管、被動監管、事后監管。”劉俊海在接受法治記者采訪時表示。

 劉俊海認為，在重大食品安全事件中，很少有公務人員被問責。即使偶有被問責者，也會在民怨平復后悄然復出。吳景明也對現在的問責制度提出了批評，“出事后免職的官員，銷聲匿跡以后在另一個地方又起來了，而且比原來的位置還好，比原來的級別還高，這種問責起不到任何作用”.

這種被專家看來軟弱的問責機制，在食品安全法修改后將被改變。

 草案第三條明確規定：食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立最嚴格的監督管理制度。

 草案細化并加重了對失職地方政府負責人和食品安全監管人員的處分。據張勇介紹，將增設地方政府主要負責人應當引咎辭職的條款；設置監管“高壓線”,對有瞞報、謊報重大食品安全事故等三種行為的，直接給予開除處分。

 糧食局標準質量中心原高級工程師謝華民在接受法治記者采訪時表示，草案在強化地方政府食品安全屬地管理責任的同時，也應該明確賦予地方政府從嚴管理食品安全的權力。

“提升普通消費者的話語權”

 草案規定，監管部門應接受咨詢、投訴、舉報，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。鼓勵媒體對食品安全違法行為進行輿論監督，有關食品安全的宣傳報道應客觀、真實、公正，任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息。

 中國社科院編審邢東田在接受記者采訪時稱，現在光靠政府監管并不夠，消費者每個人都應該對食品負責。應該在法律方面給消費者創造條件，消費者發現問題之后的投訴，能夠方便快速地得到政府支持，“如果這些問題解決的話，我覺得對食品安全的監管會起到很大的作用”.

 劉俊海認為，當前大多數食品安全標準片面反映了食品行業的利益訴求，而很少考慮消費者的利益與感受。要建立最嚴格的食品安全標準制度，必須確立開門立標、民主立標、透明立標的新機制，提升普通消費者在立標程序中的話語權，增強標準的安全性、科學性、合理性與公平性。

 謝華民在接受記者采訪時表示：“好多政府征求意見掛在自己的網站上，然后也沒人轉載，大家也根本不知道。”政府應該在征求意見環節廣泛宣傳，提高民眾對食品安全問題的參與度。

 對于修訂草案，有專家認為還有不足之處。趙紅梅認為，此次修訂對于公益訴訟的規定沒有實現應有的突破。公益訴訟的很多訴訟請求，與行政處罰是很接近的。例如，行政處罰中有關于“責令停產”的規定，公益訴訟也可以提出這樣的訴訟請求，而這一請求是具體的消費者無法提出的。而且，與政府特定的監管部門相比，公益訴訟主體是不確定的，這個對于違法企業來說，也不容易實現權力尋租。

 趙紅梅認為，食品安全法的修改在理論認識上仍然存在問題。“一個法律的修改，還是要回歸到生活本身。我們的法律只是強調行政執法和引導消費者單獨維權，而沒有將監督權真正落到實處。例如，消費者在發現經營者存在賣假行為時，有權利糾正經營者的行為，并長時間進行監督。與單純的獲取賠償相比，這樣的行為更有利于維護更多消費者的權益。”