國內外食品安全標準體系比較研究

摘 要：食品安全是我國政府的一個工作重點，提高我國食品安全管理水平，加強監管機構負責食品安全的監督管理，直接對國民的飲食安全負責，是保障廣大民眾的食品安全的重要途徑。因此，更好地促進我國食品標準體系與國際食品法典標準和發達標準體系的協調，建立合適的食品安全監管機構及對其賦予明確的職責，也成了我國政府的改革重點。

關 鍵 詞：食品安全；監管；機構；權責

一、國內外食品安全標準制定機構差異

 各國制定食品安全標準或技術規范的制定機構有趨于集中的趨勢，各發達在總結多年的食品安全管理經驗的基礎上，均將食品安全標準統一到一家機構制定，提高了管理及工作效率。我國2009年頒布的《食品安全法》中也規定了我國的食品安全標準由衛生行政部門統一制定。

圖1   我國與發達食品安全標準制定機構異同點

1.安全標準及規范框架比較

 （1）總體框架對比。按食品安全標準及技術規范的框架看來，美國基本按食品產品的分類劃分，其標準和技術規范按危害領域劃分，其余亦類同。如歐洲和加拿大總體按食品中微化學性危害及微生物控制，食物營養和營養標簽等領域分別由相應部門管理。澳大利亞新食品法典在第1章通用標準中也納入了食品污染物、天然毒素限量、微生物限量、食品中維生素、添加劑、配料及營養標簽和聲稱等內容。從框架上比較我國的食品標準體系與法典體系均包括規范、產品標準、基礎標準三方面內容。在架構上和國外各國食品安全標準架構體系基本相同。

 （2）食品污染物安全標準比較。在國際上，食品法典委員會主要注重食品生產的過程控制，通過過程控制限制并降低污染物的水平，防止對食品造成危害。在管控模式上各國通過相關的檢測及監測手段監測污染物從而掌握各污染物所帶來危害的情況，通過制定食品污染物限量標準以控制食品污染危害。美國USDA每年均制定新的殘留采樣計劃并公布殘留監測數據，歐洲、澳大利亞、加拿大等具有食品污染物監測標準。

 我國對食品污染的管控模式與國外保持一致，即具有覆蓋全國的食品污染物監測標準及方案，對全國范圍的食品進行檢測并每年按照新的檢測反饋情況進行更新。不僅如此，我國還通過食品安全標準GB2761《食品中真菌毒素限量》及 GB2762《食品污染物限量》來嚴格限制食物產品中的污染物及毒素的限值，以確保食品安全。但在食品污染物危害的控制導則的制定方面，我國與國外至今還存在較大的差距

 （3）微生物的危害管控與衛生規范措施的比較。美國、歐洲等發達對食品加工、生產過程均制定了非常完善的良好生產規范及操作規范等，并且強制規定多類食品必須嚴格按照HACCP體系執行。澳新法典（澳新食品法典）的第3、4章對食品的加工過程具有嚴格的規定，要求澳大利亞及新西蘭等國的食品生產企業必須符合Codex的HACCP概念的規定，而并不僅依賴于其終產品標準的管控。另外，食品微生物限量標準及導則在以加拿大為代表的其他也均以食品生產過程的控制為基礎，并且要求食品加工、生產企業必須嚴格執行GMP和HACCP標準體系。

 我國目前對該方面的控制仍過度依賴成品中微生物限量標準的制定，通過產品中致病菌和指示菌限量的設置來實現，但由于缺乏配套的過程管理法規，企業和政府監管部門在使用和執行時遇到了很多的問題和困惑。雖然我國已制定了通用規范和專項規范，但對于食品危害因素的控制指南部分等內容存在較大的缺口。而且綜合看來我國各規范類標準相比差距較大，并未將HACCP體系的重要內容和原則引入我國的通用衛生規范，且各類食品專項規范中產品的類別范圍粗細不一，由各部門制定的規范各成體系，未能宏觀統籌。

2.食品安全標準或技術規范的制定程序

 發達大都已形成了一套較為成熟、完善的食品安全技術規范或標準的制定程序，并在科學評估、公開透明的基礎上建立食品的安全標準。如澳大利亞及新西蘭食品監管部門對食品標準的調研、監督及制訂過程皆有較為嚴格的流程，并具有專門的食品安全評估委員會對其定期的做相應評估。不僅如此，各國在食品安全風險評估的基礎上，還積極對食品中的有害物質組織監測。如，美國利用“紅皮書”和“藍皮書”的形式對其殘留監測計劃及殘留監測數據每年按時進行公布，這使得標準的修訂能夠建立在有效的監測數據反饋基礎上。其他各國在食品安全標準的制修訂流程上也均以風險評估為基礎，以科學的監測和公開透明為原則。

 我國在2011年10月成立了CFSA（食品安全風險評估中心），承擔相關的食品安全風險評估和監測工作，同時CFSA也負責食品安全標準的適時修訂。這同發達在食品安全標準的修訂程序上較為類似，但由于我國剛剛成立食品安全風險評估中心，還處于進一步發展的階段，這與國外相比仍有一定的差距。雖然我國在食品安全標準制修訂的工作中也同樣遵循了公開透明的原則，但社會公眾的參與同發達也有距離。

二、國內外食品安全監管機構的異同

1.監管機構的設置和監管責權上的相同點

 （1）多部門多級別的組織架構。中國及美國的食品安全監管采用多層次機制的監管機構。這一點從其機構的設置及職責上可以看出：橫向，中央及聯邦皆有各負其責的監管機構；縱向，中央與地方、聯邦與地方各級機構形成網絡式監管。這比較符合食品安全問題的技術性、多樣性、復雜性及社會性的特點，能夠全面的對監管食品安全問題，極大限度的滿足食品安全監管的民眾心理預期。

 （2）職能機構監督的綜合協調。食品安全委員會作為美國食品問題的主要協調機構，同樣，日本有食品安全委員會，澳大利亞擁有澳新食品管理部長理事會，我國有食品藥品監督管理局。

 （3）相似的準司法權和準立法權。美、日、澳等國及我國的食品安全監管機構不僅僅享有行政監管的權力，同時被具有一定的準立法權和準司法權。如：中國食品和藥品監督管理局，組織有關部門起草食品安全法律、行政法規，負責食品安全方面的行政執法監督和聽證工作，承擔行政復議、應訴和賠償等工作；美國食品和藥品管理局，制定美國食品法典、條令、指南和說明，及美國行政程序法中有關于聽證和自由裁量權的規定。

 （4）相似的技術支持部門。美、日、澳、中四國，在食品安監機構的設置上非常注重發揮技術部門的作用，這也是其他各國在食品安全監管方面的一個顯著的相似點。

2.食品監管機構設置及責權的差異

 （1）行政機構責權劃分的特點差異。美國對食品監管部門權責劃分更科學和明確，以食品安全學為基礎劃分其食品安全監管機構，而我國該類體系主要建立在行政學的基礎上，以各部委的行政權責角度劃分食品安全監管機構。雖然在美國負責食品安全管理的機構很多，也存在職責的交叉，但美國政府各部門分工卻非常明確、清晰。比如，如針對蛋和蛋制品，帶殼的蛋由 FDA 負責，而去掉蛋殼以后，則由 FSIS 負責。相比之下，中國各個部門職能的描述是概括化、政策話的語言，其模糊性和可解釋度過大。

 同澳、日相比，我國涉及食品安全監管的部門總共有九大部委涉及，過于分散，協調困難。澳、日食品安全監管機構設置部門比較少，其管理部門要負擔更加龐大的監管任務量。國土面積小或人口少的，采用澳、日的管控模式相對于中國、美國地廣人多的更經濟實用。

 （2）食品安全監管權力的層次架構差異。美、日、澳在食品安全監管權力的統一方面有實質性的突破。美國有對食品安全管理從概念到實踐的權力機關--總統食品安全委員會，這是一個具有“代議制”的食品安全委員會，總統親自指定其機構的組成及總裁的任命。這是一個內閣水平的機構，其首席具有獨立的特權，其部門獨立向國會匯報并擁有對資源的管理權力。它由商業部、農業部、環境署及有關財務、資源、科技等部門組成，為聯邦政府的食品安全活動制定全面的規劃。從實際出發，改變了食品安全監管的權力分散局面，并從更高層次上彌補了食品和藥品管理局對其平行機構的制約力的薄弱。

 我國在原藥品監管局基礎之上組建食品藥品安全監督管理局，并授予其綜合監督的權限。但從機構設置方面看來，食品和藥品監督管理局直屬國務院，在地位低于其他機構，在中國的行政管理體制下，其“綜合管理”的能力縮水；從職能劃分方面，幾乎所有的中央機構都在一定程度上被授予了“綜合管理”的職能，當他們的監管域發生重疊和碰撞時，每個部門都有理由捍衛自己的“管理領地”;從行政組織法的角度，這完全正當合理。因此，我國在食品安全綜合監管問題上的效率大打折扣。

 （3）食品安全研究技術部門的定位不同。美、日、澳食品安全的國立技術部門承擔的角色是輔助性技術支持工作，它們沒有行政執法權，因此在食品安全方面能夠保持中立。而在我國，食品安全研究部門不但需直接接受行政機構的管理，有甚者還被賦予“開展包括食品安全在內的各項公共衛生業務管理工作”的行政管理工作，這樣進一步造成了行政管理及執法機構權力上的混亂，使得技術研究部門無法扮演中立的角色。

三、結語

 本文對比了發達的食品安全標準框架體系，探索了各國食品安全標準和技術規范的制定程序，及制定部門和發布部門，對我國的食品安全標準框架體系建立具有一定借鑒意義。通過分析國際上食品安全監管制度最為的美、日、澳等國的食品安全監管機構及其責權，然后分析我國的食品安全監管機構及其責權，在此基礎上對它們之間的異同點做了比較，通過比較，找出其對我國的借鑒之處。

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作者單位：內蒙古自治區食品藥品審評查驗中心