用立法加固“小飯桌”食品安全防線

“小飯桌”已遍布我國各地城鎮，其首要功能是保證餐學生的食品安全。當前“小飯桌”大多無證經營，環境衛生差、食品安全無保證，應盡快出臺全國層面專門的“學生‘小飯桌’食品安全監督管理”立法，構建起“小飯桌”食品安全事前預防、事中監督管理及事后獎懲三大法律保障機制，并設計相應具體制度。必須對“小飯桌”經營者加強法制宣傳教育，加強“小飯桌”食品安全政府日常監管，提高“小飯桌”學生及其家長的食品安全意識與法律維權能力，強化“小飯桌”食品安全社會監督機制，以確保整套機制發揮實效。

“小飯桌”食品安全現狀

違規開辦  無證經營普遍

 依據《餐飲服務許可管理辦法》與《餐飲服務食品安全監督管理辦法》及部分地方立法，經營“小飯桌”必須到當地食藥監部門申請辦理餐飲服務許可證以及到工商部門辦理登記并取得營業執照。然而，各地“小飯桌”有近一半屬于家庭作坊式的違規開辦、無證經營。大部分“小飯桌”經營者選擇在學校附近自家或租用的居民樓內開辦“小飯桌”,將居住用房變為“小飯桌”經營場所，沒有依法辦理任何市場準入手續、沒有取得合法經營資格擅自招收中小學生餐，根本無法保障“小飯桌”食品安全。2013年10月15日下午，甘肅省蘭州市段家灘小學57名中午在學校附近一家“手拉手小飯桌”用餐的小學生發生食物中毒事件，經診斷系豆角未炒熟所致，涉事“小飯桌”即為無證經營，其他城市“小飯桌”也多次出現過類似事件。

從業人員素質低  健康無保證

 “小飯桌”經營者及從業人員多為下崗職工、無業人員及退休人員，文化程度普遍較低、素質較低且參差不齊。很多沒有經過食品安全知識培訓，缺少相應的營養搭配及食品安全知識，缺乏誠信意識與責任意識。還有一些“小飯桌”從業人員沒有經過體檢取得健康合格證及上崗證；或者雖取得健康合格證，但是從業后不注意個人衛生、未定期進行健康體檢。這都會給“小飯桌”食品安全埋下隱患。

環境差  衛生不達標

 許多“小飯桌”空間狹小，已遠遠超過餐的接待能力。一般30-40平方米的“小飯桌”接納的學生平均在25位左右，非常擁擠，且對餐學生來者不拒，多個孩子擠在一起用餐，有可能存在疾病傳播隱患，使其身體健康受到影響。有些“小飯桌”廚房不夠整潔、環境衛生差，缺少必要的餐飲具專用清洗消毒保潔等基本衛生設施或不能保證其正常運轉；食物隨意存放、生熟食品混放，食品加工過程不規范，使用隔餐剩余食品或制作冷葷涼菜，每餐飯菜沒有留樣；餐后餐飲具的清洗不干凈、消毒保潔不到位等。

收費混亂  飯菜質量差

 “小飯桌”經營者收費沒有統一標準，一般根據學生情況由家長與“小飯桌”經營者約定，因此，一些黑心“小飯桌”經營者為了爭奪學生而打起價格戰，隨之而來的自然是降低經營成本，如購進劣質低價食品原輔料、食物加工過程中偷工減料等，直接導致“小飯桌”飯菜質量低下，容易誘發食品安全事故。

無協議  糾紛難解決

 經調查，大多數學生家長與“小飯桌”經營者無書面協議，個別簽訂協議的，也是“小飯桌”經營者擬定的內容極為簡單，沒有詳細約定雙方當事人的權利、義務與責任，甚至存在減輕或免除經營者責任等內容的霸王條款。一旦出現“小飯桌”食品安全糾紛，由于缺乏解決糾紛的依據，不利于維護學生及其家長的合法權益。

法律保障機制構建及其制度設計

 各地“小飯桌”發展迅猛，數量激增，但當前對“小飯桌”問題并無全國層面的立法規定，地方有關“小飯桌”食品安全的立法也屈指可數，主要有《銀川市學生校外餐休息場所衛生管理條例》《烏魯木齊市學生小飯桌監督管理規定》《蘭州市小飯桌集體用餐食品安全監督管理規定（試行）》《山東省學生小飯桌食品安全監督管理暫行辦法》《南京市學生小餐桌食品安全監督管理暫行辦法》《黑龍江省校外托餐機構餐飲服務許可管理辦法（試行）》與《黑龍江省校外托餐機構食品安全監督管理辦法（試行）》等。由于專門立法缺位，“小飯桌”法律關系主體間的權利、義務及責任等欠缺法律依據，難以實現對“小飯桌”經營者的有效規制以及對與其有服務合同關系的中小學生的有效保護，應盡快出臺全國層面的“學生‘小飯桌’食品安全監督管理”立法，構建起“小飯桌”食品安全事前預防機制、事中監督管理機制、事后獎懲機制三大法律保障機制。

事前預警法律機制

事前預防機制是保障“小飯桌”食品安全的道防線，該機制具體制度設計應包括：

 “小飯桌”經營資格準入制度  “小飯桌”主要是為孩子們提供飲食服務，屬于餐飲服務行業，關系著孩子們的生命安全和身體健康，必須實行嚴格的特殊市場準入制度。經營“小飯桌”必須到當地食品藥品監管部門申請辦理餐飲服務許可證，之后必須到當地工商部門辦理工商營業登記并取得營業執照，兩證齊全，方可從事“小飯桌”經營。

 “小飯桌”經營培訓與考核制度 “小飯桌”經營者及從業人員文化程度普遍較低、素質參差不齊，必須對其進行多種形式的食品安全及營養有關知識及法律法規的教育培訓及考核制度，考核合格，方可上崗。

 “小飯桌”經營備案公告制度  食品藥品監管部門應該將本轄區已經依法辦理證照、具備合法主體資格的“小飯桌”經營者名單及其經營場所、經營規模、食譜、收費標準等具體信息予以公開公告，以便學生及家長合理選擇并接受社會各方監督。

 “小飯桌”食品安全標準制度  這是食品安全預防機制的核心制度，不僅為經營者提供了必須遵守的規矩，同時也為監督檢查等執法活動和判定違法行為提供了依據和準則。食品安全標準必須全面統一、系統明確、科學可靠，而且隨著科技進步和社會發展應該確保該標準的層次和要求得到適時的提高。當前，在我國尚無全國統一的“小飯桌”食品安全標準的情況下，“小飯桌”經營者必須遵守《食品安全法》《餐飲服務食品安全監督管理辦法》及《餐飲服務食品安全操作規范》，包括“小飯桌”從業人員健康及個人衛生標準要求，有關經營場所、設備設施、工具用具的標準要求，食品加工制作過程中的標準要求等。

 “小飯桌”進貨查驗記錄制度  “小飯桌”經營者應當應用食品安全電子追溯平臺，建立并嚴格落實食品及食品原料、食品添加劑和食品相關產品進貨查驗記錄制度，實現食品可追溯。

 “小飯桌”食品安全承諾制度  “小飯桌”經營者依法辦理“兩證”后，還應與本轄區食品藥品監管部門簽訂《“小飯桌”食品安全承諾書》，之后方可從事“小飯桌”經營活動。經營者通過承諾書應向社會做出鄭重承諾：保證合法經營，保證環境衛生，保證食品安全，不會危害孩子們的生命安全和身體健康，保證孩子們在“小飯桌”安全、健康、快樂，做“言而有信”的守法、誠信、有良心的經營者。

 “小飯桌”行業協會自律制度。“小飯桌”經營者可依據憲法賦予的結社權組建“小飯桌”行業協會，依據章程通過內部自律管理有效阻卻“小飯桌”經營者違法行為，進而有效保障“小飯桌”食品安全。

事中監管法律機制

 事中監督管理機制是發現、揭露和認定“小飯桌”食品安全違法行為的機制，是事前預防機制失效后必須及時啟動的法律保障機制，其為事后獎懲機制的功能發揮提供了條件。該機制具體制度設計應包括：

 經營信息公開制度  一方面是食藥監部門在自己官方網站上將“小飯桌”日常經營監管信息公示公開，另一方面是“小飯桌”經營者對餐學生、家長及社會各界公開其基本經營信息以及對其經營場所及食品加工制作過程公開。

 非法經營投訴舉報獎勵制度  任何人一旦發現“小飯桌”存在非法經營行為，即可向當地食品藥品監管部門通過電話12311投訴舉報，查證屬實的，給予舉報人獎勵。該制度有助于激發社會各界監督“小飯桌”經營的積極性與主動性，可以有效預防和制止“小飯桌”非法經營行為，從而有效保證“小飯桌”食品安全。

 非法經營媒體曝光制度  食品藥品監管部門對于查證屬實的“小飯桌”非法經營行為，可以通過廣播、電視、網絡、報紙等媒體予以曝光公開，以降低其社會評價、削弱其競爭力。

 非法經營黑名單約束制度  對于無證經營以及違法經營被吊銷證照的“小飯桌”,應由主管食藥監部門及工商部門分別在各自官方網站以黑名單形式予以公示。對于依法辦理了證照但存在非法行為的“小飯桌”經營者，由食品藥品監管部門視其違法情節在官網分類以黑名單公示。該制度有力削弱了“小飯桌”非法經營者的市場競爭力，使不合格“小飯桌”失去市場，對其他“小飯桌”經營者也具有較強的警示作用。

 食品安全監督檢查制度  這是事中監督管理機制的重中之重。“小飯桌”食品安全監督檢查工作由本轄區縣級以上食品藥品監管部門負責實施，以抽查為主要方式，必須加強其監管能力建設。同時，“小飯桌”監管涉及食品工商、教育、衛生、環保等多個部門，應處理好不同部門間的協作關系，構建起多部門監管高效協作機制，以發揮監管合力、提高監管實效。

事后獎懲法律機制

 經營獎勵機制  食品藥品監管部門應建立獎勵機制，對有突出或顯著成績的“小飯桌”經營者給予物質及精神等各種形式的獎勵，以激發和促進其合法、誠信經營。

 經營救濟懲罰機制  該機制是通過事中監督管理機制認定“小飯桌”經營者的食品安全違法行為后開啟的救濟性和懲罰性機制，是民事責任、行政責任和刑事責任的概括與總結。該機制應包括如下具體制度設計：

 舉證責任倒置規則  “小飯桌”經營者侵害餐學生及其家長的合法權益，糾紛解決時應適用舉證責任倒置規則，如此便可極大減輕受害者的民事舉證責任，有助于保護弱勢一方餐學生及其家長的合法權益，符合法公平的價值目標。

 懲罰性賠償制度  懲罰性賠償兼具超額補償受害人和加大懲罰侵害人的雙重功能，我國當前關于經營者的懲罰性賠償主要是《消費者權益保護法》與《食品安全法》的有關規定。對“小飯桌”經營者也應在借鑒兩法規定的基礎上明確其懲罰性賠償制度，具體建議是：只要“小飯桌”經營者損害了餐學生的食品安全利益，受害學生及其家長除要求賠償損失外，還可向“小飯桌”經營者額外要求支付損失三倍或者更高的賠償金，增加賠償的金額不足三千元的，為三千元。

 民事賠償優先制度  修訂的《食品安全法》第147條、《消費者權益保護法》第58條及《侵權責任法》第4條2款均規定了該項制度。據此，“小飯桌”經營者實施了違法行為，依法應承擔民事賠償責任，同時被有關行政機關處以罰款，且觸犯刑律被法院處以罰金，但其財產不足以同時支付的，應優先對受害人承擔民事賠償責任。該制度體現了“私權優先”理念，有助于體現法扶持弱者的公平價值取向。

 強制責任保險制度  食品安全強制責任保險，是指通過立法明文規定的，被保險人在保險合同列明的經營場所內生產、銷售食品，或者現場提供與其營業性質相符的食品時，因疏忽或過失致使消費者食物中毒或其他食源性疾患或因食物中摻有異物造成消費者人身損害或財產損失，受害人或其代理人首次向被保險人提出索賠，保險人在合同約定的賠償限額內負責賠償的責任保險。我國應借鑒國際先進經驗，參照我國交通事故責任強制保險有關立法，考慮在“小飯桌”食品安全專門立法中構建該項制度，其特有的經濟補償保障功能對有效減少食品安全問題及其損失、保護受害人利益、分擔經營者風險以及促進社會安穩有序具有不可替代的重要作用。

 強化行政責任與刑事責任  必須嚴格追究“小飯桌”違法經營者的法律責任，使其承擔高昂的違法成本，否則會縱容其違法行為而禍患無窮，除了建立健全上述民事責任機制外，還須強化行政責任與刑事責任。行政責任針對性強、處罰及時，效果立竿見影，“小飯桌”食品安全專門立法應分情況明確規定食品藥品監管等行政機關如何追究小飯桌違法經營者的具體行政責任。刑罰作為最嚴厲的法律制裁方法，能為“小飯桌”食品安全提供最堅實的法律保障。“小飯桌”違法經營承擔刑事責任的主要依據是《刑法》有關規定及2013年5月出臺的《人民法院、人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》：制售有毒有害食品，致人死亡或對人體健康造成特別嚴重危害的，可判處死刑。

機制實效性是解決問題根本所在

開展法制宣傳教育

 食品藥品監管部門、“小飯桌”協會等組織應通過學習會、報告會、座談會、研討會等形式組織“小飯桌”經營者認真學習“小飯桌”食品安全法律保障機制及其具體制度，促使其熟知并深刻領會有關法律制度精神，形成“守法為榮、違法為恥”的良好風氣。

強化政府日常監管

 首先，要加強食品藥品監管部門“小飯桌”食品安全監管能力建設。食品藥品監管部門應在資源配置、基礎設施建設和執法裝備等方面強化投入保障； 強化基層監管人員、專業技術人才隊伍建設；強化科技支撐，不斷提高食品安全檢驗檢測技術水平和能力；擴大監管覆蓋面，增強監管頻次，對“小飯桌”食品安全隱患做到早發現、早報告、早處理，杜絕食品安全事故的發生。

 其次，構建“小飯桌”食品安全監管多部門高效協作機制。“小飯桌”日常監管涉及多個部門，應處理好不同部門間的協作關系，杜絕重復執法和推諉扯皮，實現各部門信息互通和資源共享，以提升監管水平和提高監管實效。

 ，強化“小飯桌”食品安全監管問責機制，以提高執法人員監管的主動性與積極性。食品藥品監管等部門不履行有關監管職責或其工作人員有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，應當依法對相關責任人員給予警告、記過、記大過或降級甚至撤職或開除的行政處分。食品監管瀆職行為情節嚴重、構成犯罪的，依據《刑法修正案（八）》增設的食品監管瀆職罪定罪量刑。食品藥品監管部門對“小飯桌”經營者構成犯罪的行為，沒有依法移交司法機關追究刑事責任的，以徇私舞弊不移交刑事案件罪處理。

提高法律維權能力

 “小飯桌”學生及其家長食品安全意識的薄弱與維權能力的欠缺，往往是對“小飯桌”違法經營的縱容。餐學生家長要正確選擇“小飯桌”,必須與“小飯桌”經營者簽訂合同并保存好已簽字生效的合同文本，按約繳費后，必須索要并保存好繳費憑證或單據，作為合法權益受損時的維權依據。“小飯桌”學生尤其是家長平時要通過各種途徑學習掌握有關“小飯桌”食品安全立法規定、糾紛解決方式方法等內容，要學法、知法、懂法、用法，增強自身權益保護能力。

構建社會監督機制

 保障“小飯桌”食品安全，除了依靠監督外，還必須構建社會監督機制，鼓勵除機關以外的一切單位和個人積極參與到“小飯桌”食品安全的社會監督之中。各中小學校及其教師、“小飯桌”行業協會、消費者協會及其他消費者組織、大眾傳播媒介及每一位中小學生及其家長都享有“小飯桌”食品安全社會監督權利，有權對“小飯桌”食品安全問題提出批評、建議，有權檢舉、控告“小飯桌”經營者侵害餐學生權益的行為和食品藥品監管等有關機關及其工作人員在“小飯桌”監管工作中的違法失職行為。要特別注重發揮“小飯桌”行業協會的社會監督實效以及電視臺、廣播電臺、報紙、網絡等大眾傳播媒介在“小飯桌”食品安全方面的新聞輿論監督作用，從而有效保證“小飯桌”食品安全。