一、限塑令及相關規定
1、何為“限塑令”?
2007年12月31日，國務院辦公廳向全國各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構，下發了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發〔2007〕72號）。該《通知》被稱為“限塑令”.
2、為何發起“限塑令”?
塑料購物袋是生活中的易耗品，我國每年的消耗量大，因過量使用且回收處理不到位，造成嚴重的能源資源浪費和環境污染。為節約資源、促進資源綜合利用，保護生態環境，國務院辦公廳經國務院同意，就嚴格限制塑料購物袋的生產、銷售、使用等有關事項下發《通知》（即“限塑令”）。
3、“限塑令”的主要內容有哪些？
1）禁止生產、銷售、使用超薄塑料購物袋
從2008年6月1日起，全國禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋（超薄塑料購物袋）。
2）實行塑料購物袋有償使用制度
自2008年6月1日起，所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。商品零售場所必須對塑料購物袋明碼標價，并在商品價外收取塑料購物袋價款，不得無償提供或將塑料購物袋價款隱含在商品總價內合并收取。
3）加強對限產限售限用塑料購物袋的監督檢查
質監部門對違法違規的生產行為，要依照《中華人民共和國產品質量法》等法律法規給予相應處罰。工商部門對違規繼續銷售、使用超薄塑料購物袋等行為，要依照《中華人民共和國產品質量法》等法律法規予以查處。旅客列車、客船、客車、飛機、車站、機場及旅游景區等不得向旅客、游客提供超薄塑料購物袋，鐵道、交通、民航、旅游等主管部門要切實履行監督檢查職責。
4）提高廢塑料的回收利用水平
環衛部門要加快推行生活垃圾分類收集和分類處理，切實減少被混入垃圾焚燒或填埋的廢塑料數量。廢舊物資回收主管部門要加強對廢塑料的回收利用管理
工作，充分發揮塑料資源的效用。
5）大力營造限產限售限用塑料購物袋的良好氛圍
各相關部門要廣泛宣傳“白色污染”的危害和限產限售限用塑料購物袋的重要意義，使廣大群眾和生產、銷售企業牢固樹立節約資源和保護環境意識，自覺合理使用塑料購物袋，依法生產、銷售合格塑料購物袋。減少使用塑料袋，鼓勵企業及社會力量免費為群眾提供布袋子等可重復使用的購物袋。
6）強化地方人民政府和國務院有關部門的責任
地方各級人民政府負責本地區限產限售限用塑料購物袋工作，精心組織各職能部門制訂具體辦法并抓好落實。對行政不作為、執法不力的，要依照《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》追究有關主管部門和執法機構主要負責人及相關責任人的責任。
4、為貫徹“限塑令”相關部門制定了哪些規定？
1）發改委于2008年5月13日發布《中華人民共和國國家發展和改革委員會公告 2008年 第33號》，在《產業結構調整指導目錄（2005年本）》（國家發展改革委令2005年第40號）的“第三類淘汰類，二、落后產品，（八）輕工”中增加一條：9、厚度小于0.025毫米的塑料購物袋（2008年6月1日）。
2）商務部、發改委、工商總局，于2008年5月15日聯合發布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》（商務部、發改委、工商總局令2008年第8號）。
3）商務部辦公廳、發改委辦公廳、工商總局辦公廳，于2008年7月4日聯合發布《關于<商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法>有關問題的處理意見》（商改字〔2008〕41號）。
4）國家發展和改革委員會辦公廳，于2008年7月11日發布《國家發展改革委辦公廳關于進一步做好貫徹落實<國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知>有關工作的通知》（發改辦環資[2008]1554號）。
5）發改委在2011年3月27日發布的《產業結構調整指導目錄（2011年本）》（國家發展改革委令2011年第9號）和2013年2月16日發布《國家發改委關于修改<產業結構調整指導目錄（2011年本）>有關條款的決定》后形成的《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》中均將“超薄型（厚度低于0.025毫米）塑料購物袋”列為淘汰類產品。
6）國家發展改革委、工業和信息化部、環境保護部、商務部、工商總局、質檢總局，于2011年7月6日聯合發布《關于集中開展限制生產銷售使用塑料購物袋專項行動的通知》（發改環資[2011]1399號）。
7）國家發展改革委、教育部、工業和信息化部、環境保護部、商務部、工商總局、質檢總局、國管局、全國婦聯，于2013年4月17日聯合發布《關于深化限制生產銷售使用塑料購物袋實施工作的通知》（發改環資[2013]758號）。
5、塑料購物袋的標準有哪些？
為加強“限塑令”的監督檢查工作，國家發改委聯合國家標準化管理委員會，于2008年4月16日共同發布《塑料購物袋的環保、安全和標識通用技術要求》（GB 21660-2008）、《塑料購物袋》（GB/T 21661-2008）和《塑料購物袋的快速檢測方法與評價》（GB/T 21662-2008），自2008年6月1日起實施。
二、調查背景及目的
“限塑令”自2008年6月1日實施至今近五年，回首限塑初期，在強硬的政策壓力下，不少生產塑料袋的企業紛紛停業或轉產，其中包括當時全國最大的塑料袋生產企業河南遂平華強塑膠有限公司。“限塑令”引發行業動蕩，業內人士曾推想限塑政策將給塑料袋行業洗牌。然而，“限塑令”實施五年間，為使“限塑令”落到實處，各部門制定了相關政策，但執行過程并不樂觀。
如今限塑執行情況怎樣？流通的塑料購物袋是否符合標準？為何超薄塑料袋難以根除？為何塑料購物袋有償使用未能全面貫徹？為此，國際食品包裝協會聯合北京凱發環保技術咨詢中心，在“限塑令”五周年之際，對連鎖超市、集貿市場等商品零售場所，展開調查。
三、調查范圍與方法
調查人員對北京家樂福、沃爾瑪等10個連鎖超市，岳各莊市場、新發地市場等10個農貿市場，金五星百貨批發城、天意小商品批發市場、天作尾貨淘寶城三個小商品城，以及街邊水果攤、小吃攤，進行調查。
調查人員收集樣品，按照《塑料購物袋的環保、安全和標識通用技術要求》（GB 21660-2008）、《塑料購物袋》（GB/T 21661-2008）和《塑料購物袋的快速檢測方法與評價》（GB/T 21662-2008）的標準要求，登記樣品的標示信息、對樣品厚度進行測量并記錄結果。將部分樣品送往有資質的檢測機構，按照《食品包裝用聚乙烯成型品衛生標準》（GB 9687-1988），進行衛生指標檢測。
四、調查結果及分析
1、按規定什么樣的塑料袋應有償使用？
調查發現，超市收款口的塑料袋收費，超市內的連卷袋免費提供且不限量。“限塑令”要求全國各商品零售場所均不得免費提供塑料購物袋。那么，什么樣的塑料袋屬于塑料購物袋？
根據《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》（簡稱《辦法》）第二條第二款規定，“本辦法所稱塑料購物袋是指由商品零售場所提供的，用于裝盛消費者所購商品，具有提攜功能的塑料袋。但不包括商品零售場所基于衛生及食品安全目的，用于裝盛散裝生鮮食品、熟食、面食等商品的塑料預包裝袋。”此外，在國家標準《塑料購物袋》（GB/T 21661-2008）中定義，塑料購物袋是以樹脂為主要原料制得的，在銷售、服務等場所用于盛裝及攜提商品的袋制品。
因此，既能盛裝物品又有提手可直接提攜的塑料袋才是“限塑令”禁止免費提供的，包括普通塑料購物袋和食品用塑料購物袋，而超市里常用的連卷袋、平口袋沒有提口，不在“限塑令”規定的有償使用范圍內。
2、塑料購物袋“有償使用制度”的執行情況如何？
依據《辦法》第二條第一款規定，商品零售場所是指向消費者提供零售服務的各類超市、商場、集貿市場。據此，調查人員走訪發現，10個連鎖超市不僅向消費者單獨收取塑料購物袋的費用，且在銷售憑證上列明消費者購買塑料購物袋的數量和價款，一般中號（長500mm左右，寬300mm左右）塑料購物袋價格2毛至4毛。然而，在調查中的10個農貿市場、3個小商品城，以及街邊水果攤和小吃攤，調查人員發現，商戶只收取消費者購買商品或食物的價款，并未另收塑料購物袋的費用。可見，關于塑料購物袋有償使用制度，超市執行全覆蓋，而農貿市場、小商品城以及街邊商販為“零”執行。
3、違反塑料購物袋“有償使用制度”該如何處罰？
《辦法》第六條規定，商品零售場所可自主制定塑料購物袋價格，但不得低于經營成本銷售塑料購物袋、不標明價格或不按規定的內容方式標明價格銷售塑料購物袋、采取打折或其他方式不按標示的價格向消費者銷售塑料購物袋、向消費者無償或變相無償提供塑料購物袋。《辦法》第十四條規定，“商品零售場所的經營者、開辦單位或出租單位違反本辦法第六條有關價格行為和明碼標價規定的，由價格主管部門責令改正，并可視情節處以5000元以下罰款。”第十五條規定，商品零售場所的經營者、開辦單位或出租單位違反本辦法第六條有關競爭行為的，由工商行政管理部門責令改正，并可視情節處以10000元以下罰款。但調查獲知，免費提供塑料購物袋的商戶、市場并未被處罰。
4、各市場管理方如何應對“限塑令”?
調查發現，農貿市場的管理者一般通過在市場內設置宣傳牌、要求商戶統一使用市場指定的塑料購物袋，或者設立指定專營塑料購物袋的經營攤位，來宣傳、執行“限塑令”.市場對商戶的要求越嚴格越能引起商戶的重視，商戶重視了才利于限塑政策的執行和推廣。通過比較發現，各大市場管理者對商戶的限塑要求有較大差異，這也表明有的市場管理者自身對限塑政策不重視。
5、調查的塑料購物袋標識情況？
按照《塑料購物袋的環保、安全和標識通用技術要求》（GB 21660-2008）規定，塑料購物袋上應明確標示生產廠家名稱、標準編號、規格、公稱承重及材質等信息。據此，調查人員對10個連鎖超市收集的10種樣品，10個農貿市場收集的14種樣品，3個小商品城收集的10種樣品，共34種塑料購物袋樣品進行統計發現，超市塑料購物袋的標識信息均齊全，農貿市場的塑料購物袋近四成標識信息不齊全，而小商品城的塑料購物袋七成標識信息不齊全（見表1、表3、表4）。
6、調查的塑料購物袋厚度情況？
調查人員將在10個連鎖超市、10個農貿市場和3個小商品城收集到的34種塑料購物袋樣品，按照《塑料購物袋的快速檢測方法與評價》（GB/T 21662-2008）規定的試驗方法，將34個樣品分別從側面剖開，單面鋪開，沿寬度方向從中間部位取一條10mm寬的樣條，用精度為0.001mm的測厚儀沿樣條均勻測量單面薄膜厚度，測量8點，結果取測量值的最小值。最終統計表明，僅沃爾瑪、北京華聯、統一優瑪特、超市發的塑料購物袋以及清河鎮農副產品市場“規格為380×（250+55+55）×0.025”的塑料購物袋厚度符合不低于0.025mm的標準要求。超市塑料購物袋六成厚度不符合要求，農貿市場的塑料購物袋九成以上厚度不符合要求，小商品城的塑料袋厚度均不符合要求，全是超薄塑料購物袋（見表1、表3、表4）。
7、街邊攤使用的塑料購物袋存在哪些問題？
在人流聚集的小街小巷總有一些無照違法經營的小商小販，為降低成本他們普遍使用的是沒有任何標識信息的超薄塑料購物袋。這些塑料購物袋來源不明，極可能是違法生產企業使用回收的廢塑料制成，若用來盛裝食品則存在重大安全和衛生隱患。比如，街邊水果攤用黃色的超薄塑料袋包裹削好的菠蘿，為的是讓菠蘿顏色更鮮明，但是，帶顏色的超薄塑料袋極有可能是生產企業違法使用回收廢塑料，為掩蓋廢塑料所帶的雜質，在生產中添加了黃色的母料給塑料袋染色。然而，廢塑料中含有大量重金屬等有毒有害物質，會隨著菠蘿的汁液析出，人體食用被污染的菠蘿將損害肝臟、腎臟，甚者致癌。此外，街邊商販用超薄塑料袋盛裝過熱的食物也很危險，一方面高溫食物會燙壞塑料袋消費者容易被燙傷，另一方面高溫會加速超薄塑料袋里的有害物質分解，且溫度越高分解速度越快有害物質析出的越多。因此，特別提醒消費者，夏季是街邊商販最活躍的季節，但是為了自身的健康和安全，建議大家最好遠離無照經營的街邊商販和被國家淘汰的超薄塑料袋。
8、為何消費者最好用有“QS”、“食品用”的透明連卷袋？
《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》有關問題的處理意見（商改字〔2008〕41號）規定：“用于裝盛生鮮等食品的塑料預包裝不得具有提攜功能，且須符合食品包裝相關標準。”因此，用于盛裝食品的連卷袋沒有提攜功能且應該標注“QS”標識和“食品用”字樣，沒有這兩個標示信息，不但不符合要求而且也不便于消費者區分是否可以直接盛裝食品。本次調查在10個連鎖超市收集到的12種連卷袋樣品，其中家樂福（白石橋店）和沃爾瑪（世紀城店）的連卷袋表面和卷心內均沒有任何信息。
其余10種樣品里4種沒有材質信息，無法確認檢測依據，故調查人員將6種標示“QS”、“食品用”字樣以及材質名稱（PE-HD,為高密度聚乙烯）的連卷袋送往有資質的檢測機構，按照《食品包裝用聚乙烯成型品衛生標準》（GB 9687-1988），進行蒸發殘渣（4%乙酸）和蒸發殘渣（正己烷）檢測，結果均合格。但是，華普超市（萬壽路店）的白色連卷袋蒸發殘渣（4%乙酸）最高，為28mg/L,接近國家標準（≤30mg/L），另外5種合格的連卷袋均是透明的，蒸發殘渣（4%乙酸）值最高的為3mg/L.因為企業在生產白色連卷袋時添加了碳酸鈣等材料，白色連卷袋的乙酸蒸發殘渣值高于透明連卷袋，若添加超量會使乙酸蒸發殘渣超標，用劣質連卷袋裝食品存在安全隱患。所以，消費者最好選用有“QS”和“食品用”字樣的透明連卷袋（見表5）。
9、普通塑料購物袋與食品用塑料購物袋的最大區別？
塑料購物袋按照用途可以分為食品用和非食品用兩種，即盛裝食品要使用符合國家食品衛生安全標準的食品級塑料購物袋，而普通塑料購物袋則用于盛裝除食品外的其他物品。食品用塑料購物袋的厚度不得低于0.025mm,且原料必須符合食品級標準，生產企業不得使用車間邊角料和再生料，更不允許使用廢塑料。普通塑料購物袋的厚度也不得低于0.025mm,使用工業級原料生產，企業可以添加車間邊角料。食品用塑料購物袋既可以盛裝食品也可以盛裝物品，但普通塑料購物袋不可以盛裝食品。消費者若用塑料購物袋盛裝食品要先認準有“食品用”字樣的塑料購物袋。
10、盛裝蔬菜、水果能使用普通塑料袋嗎？
為保證食品安全和消費者健康，國家要求盛裝食品的塑料袋要符合食品包裝標準。食品是各種供人食用或飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品。在《食品工業基本術語》（GB 15091-95）中規定，食品是可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品、半成品和未加工食品。植物性食品指的是，“可食植物的根、莖、葉、花、果、籽、皮、汁，以及食用菌和藻類；或以其為主要原料的加工制品。”蔬菜、水果屬于植物性食品，所以購買時要使用有“QS”和“食品用”標識的連卷袋或者食品用塑料購物袋。
11、“限塑令”牽動誰的利益？
《辦法》第六條只規定了塑料購物袋的價格下限（即“商品零售場所不得低于經營成本銷售塑料購物袋”），但并未規定塑料購物袋的價格上限，或者成本與售價的價格區間，讓塑料購物袋的價格完全依靠市場價值規律調節，出現價格亂象，一些商戶和企業從中獲利。據悉，一個合格的中號塑料購物袋進價在一毛五左右，但超市提供給消費者則要收取2毛至4毛不等，其中的差額被超市收于囊中。另外，農貿市場、小商品城的商戶以及街邊商販均未執行“限塑令”,向消費者免費提供塑料購物袋，因而限塑后和限塑前一樣，把塑料購物袋納入自己的經營成本，為降低成本這些商戶便選擇價格便宜、來源不明、沒有標識的超薄塑料購物袋。面對源源不斷的市場需求，一些違法生產超薄塑料袋的黑作坊便賺足了腰包。
12、限塑五年效果如何？
國家發展改革委、教育部、工業和信息化部、環境保護部、商務部、工商總局、質檢總局、國管局、全國婦聯，九個部門于2013年4月17日聯合發布的《關于深化限制生產銷售使用塑料購物袋實施工作的通知》（發改環資[2013]758號）。根據該通知附件《“限塑令”實施以來的主要成效》獲悉，自2008年“限塑令”實施以來全國主要商品零售場所塑料購物袋使用量累計減少670億個，累計減少塑料消耗100萬噸，相當于節約石油600萬噸。
著名環保專家董金獅教授表示，我國每年生產塑料袋需消耗塑料200萬噸，從2008年“限塑令”實施至今，5年間要消耗1000萬噸，雖然通過限塑5年內減少消耗塑料100萬噸，但減少量僅是消耗量的10%,而消耗的90%塑料大部分并未得到回收利用，而是與生活垃圾混合處理，污染問題仍然嚴重。
五、建議與對策
“限塑令”本著節約資源、保護環境，構建環境友好型社會的目標而制定，是利國利民的積極決策。但是，根據調查來看，無論是限塑規定的有償使用制度還是不得銷售、使用超薄塑料購物袋，在生產、流通環節的反映都不強烈，甚至出現政策被架空，難以貫徹執行的現狀。全國的限塑執行情況是“冰火兩重天”,大型商場、超市普遍執行良好，但農貿市場和街邊攤是限塑“盲區”和超薄塑料袋的“重災區”.面對限塑舉步維艱的局面，為增強“限塑令”的執行力度，貫徹限產限售限用政策，提出如下建議：
1、質監部門從源頭限產
質監部門嚴格執行市場準入制度，控制生產許可證的發放，同時對獲證企業的生產制度、臺帳管理以及產品質量加強監管，運用定期檢查、監督抽查、巡查等措施，建立長效監管機制，對違反規定的企業依法處理。此外，加大巡查力度，對塑料袋生產集中的地區展開督查，依法取締違法生產經營的小作坊、黑窩點，從源頭把控生產企業的數量和產品質量。
2、工商聯合價格部門嚴查流通環節
工商部門作為流通領域的管理者，對商品零售場所的商戶、市場開辦者或管理者等相關人員要加強監管，按照“限塑令”及《辦法》等規定，對銷售、使用超薄塑料購物袋或不符合國家標準的塑料購物袋的相關人員，以及購銷臺帳不健全的商戶，依法處罰，并將處罰結果向社會公告。價格部門重點加強有償使用制度的落實，加快制定關于塑料購物袋的具體價格管理細則，避免商家借“限塑”贏利卻讓消費者埋單。此外，與工商部門加強聯動執法，對無償提供或變相無償提供等違法違規行為依法處罰。
3、政府鼓勵研發生產代替品
以有償使用的方式來刺激消費者減少塑料購物袋的使用并不是長久之計，政府應鼓勵生產企業研制、開發更加環保、耐用、易于回收的產品來取代塑料購物袋，通過政策、稅收等各種途徑幫助企業提高技術要求，改進生產工藝，提高產品質量和科技創新水平。
4、生產企業以質量求生存
獲得生產許可資質的企業應該嚴格按照生產規程操作，在法律、法規的規定內生產符合國家標準的合格產品，嚴格執行企業管理制度，不斷提高生產技術水平，以質量求生存，以信譽求發展。此外，因塑料袋的生產加工工藝相對簡單，容易滋生無照生產的小作坊，合法經營的生產企業發現黑作坊后有義務向質監部門舉報，以維護行業秩序。
5、超市、市場落實管理責任
在超市連卷袋不收費，為達到少用限用塑料袋的目的，減少連卷袋的消耗，建議超市管理者增設宣傳牌、提示語，提醒消費者節約使用、按需使用，或者將連卷袋放在稱重臺旁由工作人員對有需要的消費者派發，或者盡量少設置連卷袋撕取點，減少了連卷袋的用量也降低了超市的經營成本。
市場管理者統一監制市場商戶使用的塑料購物袋，對生產廠家的產品質量嚴格控制，堅決杜絕超薄塑料購物袋流入市場。此外，監督商戶實施塑料購物袋有償使用制度，如發現商戶違反規定，立即按照管理制度處理并向工商和價格部門反映。
6、消費者堅持“綠色消費”
沒有真正環保的塑料袋只有真正環保的消費者，人們健康合理的消費方式和良好的生活習慣才是環保行動的關鍵。只有消費者都能認清塑料袋、快餐盒等一次性用品帶來的資源浪費和環境污染問題，以及不合格產品存在的潛在危害，從而堅持踐行不用、少用、合理使用一次性用品，才能真正地節約地球資源，保護生活環境。愿我們“少用一點，回收一點，降解一點，替代一點”.
