食品安全監管缺陷和有效監管途徑分析

□ 溫振東 瑞安市市場監督管理局

當前食品安全監管部門對食品的監管主要分為農產品生產、生產、流通、餐飲，其中生產、流通、餐飲由一個部門負責。目前，各環節的監管部門和科室按照本部門（科室）的職責出發實施管理，分段監管體制致使環節之間配合不夠，環節銜接部分監管不嚴，導致監管中存在一些不合理的地方。另外，食品安全監管部門的監管重點還基本局限于機構改革前各部門的監管思路，監管制度未調整到位。本文主要對食品生產、流通、餐飲的食品安全監管缺陷和有效監管途徑進行分析，以期給監管部門帶來一些新的思路。

1 各環節食品安全監管

缺陷分析

 1.1 生產環節：生產環節是食品安全的一個重要源頭。目前，監管部門以現代化的食品生產監管理念實施監管，主要監管對象為取得QS認證和列入小作坊目錄的食品生產者，而難以正規化的傳統食品生產者以及處于分段分工不明確的食品生產者往往沒有合適的監管制度和手段，使該類生產主體容易存在于監管視野之外，成為食品生產環節的主要隱患。

 1.2 餐飲服務環節：機構改革之前，餐飲服務環節的抽檢可分為理化指標和微生物指標這兩類抽檢。餐飲環節的食品來源主要是農貿市場，難以通過監管而提高理化指標的食品安全水平，餐飲環節的食品安全風險主要是微生物污染，因此微生物指標應當成為該環節的監管重點。但監管部門目前對餐飲環節的監管主要是理化指標和衛生環境的監管，微生物指標并沒有成為主要的監管內容。

 1.3 流通環節：流通環節作為食品經營主體最廣泛的環節，在食品監管機構改革之前，是投入監管精力最多的環節，主要是通過建立索證索票臺賬和抽檢來實施監管。但對于占比的個體經營戶的監管無明確法律依據，且很少有通過追根溯源達到食品安全有效監管的案例，監管效率較低。抽檢主要針對預包裝食品，實際上是食品生產環節延伸的監管手段，最終落實點還是在生產環節。分段監管機制的不合理在流通環節監管中體現較明顯。

 1.4 農貿市場：農貿市場并不是我國食品分段監管中的一段，但這里把農貿市場單獨作為一個環節，是考慮到農貿市場內的食品流通量占食品整體消費的比例，人們消費的食品絕大部分來自于農貿市場。目前，監管部門對農貿市場的監管主要是通過豬肉的索證索票、登記經營戶進貨渠道，以及食品快速檢測等手段實施。

2 食品安全風險產生的

環節和監管重點

 食品安全風險產生的環節主要可分為兩類：農產品的種養殖、食品加工（廣義），市場監管局負責對食品加工（廣義）的監管。可將食品加工（廣義）分為6大類，食品生產企業、經許可的食品加工小作坊、以批發為主未許可的食品加工小作坊、自產自銷的食品加工場所、流通過程中的微加工以及餐飲環節的食品加工。

總體來看，食品安全風險隨著食品加工規模的減小而增加。

 （1）食品生產企業數量較少，但單體產量比較大，在食品行業中占據著重要作用，企業自身能力較強且管理體系比較完善，食品安全風險。

 （2）經許可的食品加工小作坊具有傳統性、區域性、工藝簡單等特點，如糧食加工品、豆制品、糕點、淀粉制品、蛋制品、食用植物油等行業，食品安全風險較低。

 （3）以批發為主未經許可的可食品加工小作坊在我國還大量存在，其食品生產條件一般較差，管理人員的知識水平和食品安全意識較低，食品安全風險較高。

 （4）自產自銷的食品加工場所一般分布在居民區內，特別是在各農貿市場周邊比較密集，該類食品加工有相當部分未納入政府的監管視線，并且有部分為獲得不正當利益，違法違規從事食品生產加工，如雙氧水漂白熟食、工業用添加劑用于食品生產。雖然該類食品生產加工主體單體產量較小，但數量龐大，主要流入各類農貿市場，產生了較為嚴重的食品安全隱患。

 （5）流通過程中的微加工。該類情形主要是指農貿市場內各食品批發經營戶為防腐增色而添加的各種食品添加劑和非食用物質，一般是簡單的加工。如脫皮芋頭的生產，蔬菜用防腐劑的淋洗等等，從事該行業的一般為社會底層人群，文化水平較低，具有一定的盲目性，且該類加工的食品流通量，跟群眾生活緊密相關，但該類微加工比較容易識別且添加劑的種類較單一，產生的食品安全風險相對第4類較低。

 （6）餐飲環節的食品加工，主要是指各類大、中、小型餐飲服務單位廚房中的食品加工行為，該部分的食品來源主要是各農貿市場，在加工過程中除了食品佐料外，較少添加其它食品添加劑，因此食品安全風險較小，該部分食品安全風險主要是微生物指標不符合食品安全標準。餐飲服務環節一旦發生食品安全事故容易成為群體性事故，特別是中大型餐飲服務單位發生的事故容易問責，監管風險較高。

 作為監管部門，對風險高的行業應實施重點監管，通過上文分析，監管部門應當在做好食品生產企業、經許可的食品加工小作坊等低風險食品企業監管的同時，做好以批發為主未經許可的食品加工小作坊監管制度的完善，重點加強自產自銷食品加工場所和流通過程中微加工的監管。而對于餐飲服務來說，發生集體食品安全安全事故的概率相對較高，其風險集中在微生物方面，所以餐飲服務環節應當對微生物指標實施重點監管。

3 食品安全的有效監管

 3.1 從監管手段角度考慮有效監管，以監管手段分類可將食品安全監管主要分為食品生產經營質量控制的監管、食品中添加劑的監管以及微生物指標的監管。

 對食品生產企業的監管主要可分為對其產品的抽檢和質量控制情況的監管，目前，監管部門已建立比較完善的食品抽檢制度，且得到較好的落實。但質量控制監管還未落實到位，主要是因為監管人員業務水平不均衡。因此當前加強人員監管水平的培養將有效的提高監管部門的監管能力。食品加工小作坊的監管情況與食品生產企業的監管情況類似。

 以批發為主未許可的食品加工小作坊，自產自銷的食品加工場所以及農貿市場內的食品安全風險主要是對食品中添加劑的監管，主要通過檢查原材料、食品添加劑等現場檢查手段和實施抽檢的手段予以監管，目前的食品抽檢制度存在覆蓋面低的問題，可以通過強化快速檢測能力來提高抽檢的覆蓋面和檢測項目，提升對該類食品生產主體的震懾力。

餐飲服務環節產生的食品安全主要問題是微生物指標，對衛生條件和致病菌的監管比較有效。

 3.2 對個別品種加強有效監管。部分的食品監管是分品種監管，存在一定的合理性。近年來，食品監管部門投入大量人力物力實施監管，整體食品安全環境得到了一定提高，但是占比的小作坊食品和農貿市場內的食品安全水平提升不明顯。各監管部門也嘗試過各種手段，回顧近幾年的監管，對個別品種的監管效果比較好，能明顯提升個別品種的食品安全水平，比如豆芽內的四環素、脫皮芋頭、面制食品中含鋁添加劑等食品經過專項整治后，有了顯著的提高。這些食品均存在一個特點，是當地生產當地銷售，且這類食品流通量較大，因此監管部門著重加強當地生產當地銷售食品的監管應當會取得明顯的效果。

 3.3 從食品流通渠道角度考慮有效監管。食品生產企業生產的食品一般通過超市等現代化場所流通，監管已經比較到位，但出問題往往影響面較大，檢測結果的追根溯源對該類食品生產主體具有較好的效果，需要監管部門加強區域合作才能達到較好的監管效果。風險較高的是以批發為主未經許可的食品加工小作坊，自產自銷的食品加工場所、農貿市場內的食品安全以及餐飲服務環節的食品大部分會經過農貿市場，因此農貿市場作為各類食品的集散地，對其進行重點監管會有較高的效率。

 3.4 農貿市場食品安全的有效監管。農貿市場內的經營戶一般社會底層人群，在從事經營銷售，行政處罰時難以執行，且容易引發執法矛盾。按照省政府提出的農貿市場以政府主導，以國有菜市場為主，保證農貿市場的“民生性、公益性、社會性”的原則，以農貿市場舉辦者為食品安全管理的主體，通過攤位租賃合同、信用監管等手段實施監管，效率會比較高，因此政府要介入到市場的日常管理中，以政府的意志管理農貿市場食品安全。這種監管的有效性在香港得到了驗證，監管部門應該借鑒這種監管模式。另外快速檢測工作較適合農貿市場的監管，快速大量的篩選不符合食品安全標準的食品，做簡單后續處理能有效的提高農貿市場的食品安全。